发展的外部性问题研究
———以四川青城山保护区房地产开发为例
赵晓宁
(西南民族大学旅游与历史文化学院，四川成都 610041)
地无遗利是什么意思 摘要：世界文化遗产作为世界遗产当中的重要组分，其价值特点和权属特点要求缔约国必须对其进行严格保护。然而，近年来关于世界文化遗产的多次见之于媒体报刊，从而引起国家、地方的广泛重视，特别是学界展开了关于世界文化遗产保护、开发以及可持续发展等问题的大讨论。本文正是以世界文化遗产地在其发展过程中出现的外部性问题为研究对象，将世界遗产的真实性、完整性原则以及可持续发展等理论运用于研究当中，从而全面认识阻碍世界文化遗产地可持续发展的外部性因素之一———房地产开发。仅望借本文唤起人们更多的关注世界文化遗产地的可持续发展问题。
关键词：世界文化遗产地；外部性；可持续发展；房地产开发
中图分类号:F59013 文献标识码:A 文章编号:1004—3926(2005)09—0230—05
收稿日期:2005-04-12
作者简介：赵晓宁，女，西南民族大学旅游与历史文化学院教师，四川大学旅游学院2003级旅游管理研究生，研究方向：世界遗产保护与开发、旅游规划。
2004年6月21日《华西都市报》在其A5、A6
版刊登了一篇长达万字的深度调查报告《层层蚕食青城山世遗“喊痛”》。该调查报告揭示了在青城山申报世界文化遗产成功后,10余家省内外房地产开发商瞄准“遗产”二字大做山水文章，在青城山保护区域内掀起“圈地狂潮”，纷纷建起豪华的楼堂别墅，蚕食土地高达4000多亩，致使长期栖息生存于青城山保护区域内的数千只仙鹤集体“失踪”。青城山保护区域内出现这样大规模的房地产开发，不仅违反了《保护世界文化与自然遗产公约》和《四川省世界遗产保护条例》的有关规定，破坏了景观品质，更为重要的是它对世界文化遗产地的可持续发展构成了严重威胁。本文正是在此背景下，以青城山保护区房地产开发为背景，探讨中国世界文化遗产地在其发展过程中外部性问题的产生、发展及影响等问题，从而试图规避风险，推进中国世界文化遗产地的可持续发展。
一、世界文化遗产地与可持续发展(一)关于世界文化遗产
世界遗产是目前被国际社会普遍接受的一个概
念，它是在人类历史发展过程当中遗留下来的宝贵的物质财富与精神财富。因此，作为人类的共同遗产，它们需要人类对其进行有效保护与合理利用。1972年11月16日，联合国教科文组织在巴黎总部
举行的第17界大会上通过了《保护世界文化与自
然遗产公约》
(以下简称《公约》)，使其成为国际保护遗产的纲领性文件。作为人类共同财富的世界文化遗产，无论是从历史、审美、艺术，还是社会、科学等角度，都具有世界范围内突出的普遍的价值，在人类历史发展过程中具有唯一性和不可再生性。因此,《公约》第四条规定:“本公约缔约国均承认，保证本国领土内文化和自然遗产的确定、保护、保存、展出和遗传后代，主要是有关国家的责任。该国将为此目的竭尽全力，最大限度的利用本国资源，必要时利用所能获得的国际援助和合作，特别是财政、艺术、科学及技术方面的援助和合作。”中国是世界遗产公约的缔约国，理应对世界文化遗产在其发展过程中承担起上述责任，从而保证我国世界文化遗产享有的公共产权性质。
(二)真实性和完整性原则
真实性和完整性(Authenticity and I ntegrity )是世界遗产价值的保证。北京大学世界遗产中心主任谢凝高教授曾指出,《世界遗产公约》的核心就是保持遗产的真实性和完整性。
事实上，真实性和完整性概念并不是独立存在的，二者之间有内在的关联性。真实性是核心，是精髓；完整性是用来支持和强化真实性的。中文的“完整性”一词译为“integrity ”。“integrity ”的英文说
明是“inact and original conditi on”(意为“完整的原初状态”)，也就是说，它已包含着“真实性”(authen2 ticity)。真实性与完整性的结合，意味着不仅要部分真实，同时要全部真实；不仅要总体真实，同时要细节真实；不仅要遗产本身真实，而且要遗产的环境和氛围真实。[1]张成渝在其《“真实性与完整性”原则与世界遗产保护》一文中认为，完整性原则既保证了世界遗产的价值，同时也为遗产的保护划定了原则性范围。因此，包括中国在内的世界上任何一个文化遗产地在其存在和发展过程中，都应当有意识的保护好那些和遗产地在时间和空间上有着内在联系的文化资源和信息符号。具体对文化遗产来说，张成渝认为一是范围上的完整(有形的)。建筑、城镇、工程或者考古遗址等应当尽可能保持自身组分和结构的完整，及其与所在环境的和谐、完整性。二是文化概念上的完整性(无形的)。只有这样，文化遗产保护的真实性原则才能真正被体现，从而才有可能实现文化遗产地的可持续发展并流传给后世永续利用。[2]
(三)世界文化遗产地的可持续发展
“可持续发展是即满足当前人类的需要，又不危害其子孙后代为满足他们的要求而进行发展的能力”这是世界环境和发展委员会在其署名为《我们共同的未来》报告中所提出的一个定义。可持续发展的核心是发展，即要做到经济、社会、环境的共同发展，但发展不是无所节制的，而是有条件的，即要做到发展方式的可持续性。
世界文化遗产作为人类的共同财富，其发展需要强调“代际均等性”，即后代有权利享受与当代同样的真实完整的遗产，因此当代就有责任完好的把遗产保存下去。对于当代人来说，上至国家及相关管理部门，下至地方政府在保护好这些珍贵的遗产资源的同时，必须协调好旅游者、遗产地的开发企业以及遗产地居民之间的关系，不得以牺牲一方权利(尤其是遗产地居民的利益)换取一方或多方的效益，违背“代内均等性”原则。就我国现有国情来说，只有遗产地经济得到发展，当地老百姓摆脱了贫困，才会逐渐认识到保护文化遗产价值的重要性，才会更积极的投身到文化遗产保护事业中去。但是，经济发展不应只重视经济增长的数量，更应关注经济发展的质量。如果为了片面的经济效益，或者为了眼前局部的直接经济利益，而对文化遗产不分范围的进行任意的开发和利用，甚至任意的损坏，可能会换得一地、一时的经济利益，但必定会把文化遗产的生态效益、综合社会效益和长远经济利益牺牲掉。
二、文化遗产地内房地产开发的外部性问题
(一)外部性理论
外部性产生于20世纪初的经济学领域，是经济学中一个带有根本性的概念，按照一般说法，外部性指的是私人收益与社会收益、私人成本与社会成本不一致的现象。[3]笔者认为，外部性问题实际上就是经济主体的某些行为或决策不通过市场机制，而对其他经济主体强加了成本或赋予了利益，从而影响其他经济主体的福利。
若经济主体从其活动中得到的私人收益小于该经济主体所带来的社会收益，这种性质的外部影响就称为外部经济。[4]例如，在世界文化遗产的申报问题上，遗产地政府往往投入人力、物力、财力，积极投身到申报过程当中去。申报成功后，所获得的综合效益远远超过申报过程当中所投入的成本。不仅大大提高了所在地的知名度，增强了居民自豪感，推动了东道社区精神文明建设，而且创造了可观的经济效益。例如，四川都江堰———青城山2000年申报投入2106亿元，当年旅游综合收入即达到911亿元,[5]而且目前根本不愁偿还银行贷款。
若经济主体为其活动所付出的私人成本小于该活动所造成的社会成本，则这种性质的外部性叫外部不经济(负的外部影响)。[4]中国目前正在经历一场社会转型的巨变，对于世界文化遗产地来说，由于一方面中国现行的条块分割的管理体制使管理权不到位，另一方面有关世界文化遗产地的立法滞后，有法不依，执法不严，从而导致世界文化遗产地的外部不经济现象时有发生。例如，庐山脚下的房地产开发、泰山缆车的破坏性建设，黄山核心区炸山修建宾馆、布达拉宫周边的现代化……这些行为虽然在一定层面上带来了经济效益，但是却改变了遗产地地形地貌的“原状”，破坏了遗产地的环境质量，使环境成本、社会成本远远高于一时的经济效益。更为重要的是它使一些可以反映遗产地价值的真实信息受到了严重干扰甚至破坏，人为的阻碍了文化遗产地的可持续发展。
(二)外部性制约文化遗产地的可持续发展
众所周知，世界文化遗产资源不是一般的经济资源，而是保护性资源，具有公共产权的性质，这在《公约》当中有明确反映。公共物品的特性之一就是非排他性，即指产品一旦生产出来无法排除一些人或法人不付费便消费，经济学上把这种不支付费用但可以消费、享受好处的现象叫做“免费搭车”。
文化遗产的所有权虽然隶属于国家，但是真正具有实质内容的是由所有权派生出来的支配权、使
用权、开发权和收益权。和上述四权联系密切的能动主体主要有地方政府、遗产开发企业、旅游者和遗产地普通居民。对于遗产地政府，除了代理国家行使对遗产地的管理权之外，还负有发展地方经济，解决地方就业压力等任务，而且在申遗过程中形成的经济负担、还贷压力都需要尽快通过遗产地的“贴现”来解决。
遗产地开发企业清楚地知道，虽然世界文化遗产是一种公共资源，但是中国国情决定了中国世界遗产地的管理不可能完全依靠政府，企业的介入成为必然。更何况文化遗产本身具有超强的“溢出效应”，垄断性的市场地位使这块金字招牌蕴涵了无法复制、无法估量的商业价值。因此，争取获得遗产地的开发权、使用权以及收益权，也就成为开发商在“逐利”道路上的必然选择。于是，遗产地政府与开发商在使遗产尽快“变现”问题上就具有了天然的“共生”关系。遗产地政府提供给开发商各种优惠条件以换取经济效益，各类开发商则在地方政府有关部门的支持下，无视遗产地的发展规划，大肆地在遗产地核心区、保护区和缓冲区进行破坏性的商业开发，借着遗产地的超强市场号召力，大发遗产财。其结果是:
1、文化遗产公共产权出现私人化倾向。文化遗产权属性质的转变使文化遗产逐渐具有排他性，文化遗产地被少部分人占有、使用，大部分人(包括部分旅游者和当地居民)的权利被边缘化，长期下去，可持续发展观所倡导的代内公平不仅不能实现，而且会殃及到后代子孙的利益。
2、文化遗产地本身的价值受到破坏。文化遗产可持续发展要求必须保持文化遗产的真实性和完整性，而众多以“营利”为目的的开发商是不会顾及到这一点的。他们开荒破土，破坏植被，各种现代建筑设施的出现不仅改变遗产地地形地貌原状，还影响到遗产区生物的生存环境，而且使那些能够反映文化遗产价值的信息受到干扰甚至破坏，最终使文化遗产价值丧失，从而导致文化遗产地走向退化消失的边缘。
3、文化遗产地所在区域的经济效益不会具有长期性。一方面地方政府将遗产地的土地使用权出让30到70年不等，从中获得丰厚的土地出让金，但是在随后的漫长岁月中，这种具有特殊内涵的土地所带来的增殖利润却落进了开发商的口袋中。另外，在开发期内，开发商不会主动承担其开发行为所引发的社会成本的增加，诸如环境、植被、景观等的破坏以及当地社区居民因生存状态的改变而引发的各种社会问题。由于这些问题的出现具有滞后性，为解决这些问题，未来政府不得不承担巨额的财政支出。这样算来，一时较为高额的财政收入不过是“表面的繁荣”，繁荣背后是以牺牲未来当地经济的可持续增长为代价的。
可见，正是由于文化遗产地经济活动存在外部性，才使得遗产地的开发商过度使用遗产资源，从而制约了文化遗产的可持续发展。
(三)文化遗产地的房地产开发
中国风景名胜区进行房地产开发的问题由来已久，有学者将这种房地产定义为“旅游房地产”，而魏小安进一步将其细化为“休闲房产、景观地产；文化房产、主题地产、生产房产、乡村地产”。不管名称如何变化，其本质都是凭借风景名胜区得天独厚的生态环境和文态环境，进行的一项以经济效益为杠杆的投资活动。目前，这种房地产项目的建筑类型按项目用途性质可分为三种：即居住型项目、经营性项目和居住与经营相结合的综合性项目。[6]中国的世界文化遗产地作为特殊的风景名胜区，传统上是可以接受人居建筑的。例如文化景观地庐山，在20世纪初修建的各种风格的别墅，由于其反映的文化氛围与景区景观相协调，已经成为庐山必不可少的人文建筑。但是,“人工建筑”并不一定等于“人文建筑”。目前在一些文化遗产地出现大量反映现代都市化消费方式的房产建筑，他们借着“遗产”的金字招牌，掠夺性占用周围自然资源(土地、水源、植被等)，排放与处理大量的人类废弃物，不仅造成对生态环境的破坏，而且威胁着遗产地的空间保护格局。
按照《公约》的有关规定，遗产地的保护与管理需要在空间上进行一个圈层结构的划分，一般划分为三个区：遗产核心区、遗产保护区、遗产缓冲区。根据遗产管理的要求，至少在文化遗产地保护区以内(包括核心区)，禁止进行以投资为目的的房地产开发。
实际上，文化遗产地的房地产开发不仅违反了《公约》的有关规定，而且威胁到了文化遗产地土地的可
持续利用。世界粮农组织为土地的可持续利用确定了五大基本原则:(1)保持、提高生产和服务(生产性);(2)降低生产风险(安全性);(3)保持自然资源潜力和防止土壤、水质退化(保护性);(4)经济上可行(可行性);(5)社会可接受(认同性)。这五大原则形成了土地可持续利用的基本框架，成为评价、检验和监测土地利用可持续性与否的标准。对照上述原则可以发现，在文化遗产地保护区以内
进行房地产开发，一方面改变了土地利用原状，破坏了原生植被，干扰了保护区内种结构，使生态环境退化，不符合土地可持续利用的生产性、安全性和保护性要求。另一方面，在经济上也不具有可行性。因为土地价值不仅仅反映出现在的用途，而且反映出将来可能的用途。因此，今天的人们无论如何也无法对文化遗产地土地的未来价值进行准确评估。在保护区以内大肆进行房地产开发，实际上就是以牺牲遗产地土地在未来所能创造的无穷效益为代价，来换取短期的经济利润，而且这些经济利润当中的大部分都流进了外来的开发商的囊中，遗产地当地政府和社区居民受益有限。另外，从社会认同性角度来讲，为了“申遗”成功，地方政府在整治环境过程中将遗产地三区以内的村民全部迁出，等到申遗成功后，又将这些空出的土地长期出让给开发商进行房地产开发。由于处置不公，在当地农民、房地产开发商和地方政府之间就出现了利益之争，当地农民很难认可开发商的开发行径。
三、实证分析：青城山遗产保护区以内房地产开发
青城山与都江堰按照遗产保护的要求，青城山进行了保护区域的划分：环山渠以内为遗产核心区，渠外至外山门及外环山公路以内是保护区，公路以外是外围保护区。前山文物较多，是重点保护区域。
众所周知,“青城天下幽”，青城山贵不在高而在幽深。这里青山绿水，仙鹤云集，所蕴涵的山水文化、养生文化使这里成为中国的“绝版”，世界的“唯一”。当文化遗产地青城山众多价值当中的一部分开始成为社会型消费需求时，即当社会普遍以观赏、体验、休憩等方式享用这些价值时，青城山的历史、文化和生态价值就派生出经济价值。“申遗”成功后，省内外众多的房地产开发商瞄准青城山绝佳的生态环境和文态环境大肆圈地，修建各种房地产项目，从青城山外围保护区逐步过度到遗产保护区，甚至直逼遗产核心区。这些房产项目大部分位于前山，据调查，目前位于核心区的房产项目主要有“中国青城”(项目分三期，总占地面积800亩)和“青城山水”的部分房产；位于遗产保护区的房产主要有“假日青城”、“四季青城”(销售中)、“碧水青城”(在建中)、“青城阳光”等。而位于外围保护区的房产项目数量相对更多。《成都商报》2004年6月4日报道,“据了解，目前青城山镇已聚集了50多家单位和个人在此开发房地产和旅游娱乐项目。”现在从青城山第一峰———丈人峰俯瞰青城山，一处处楼堂别墅形成一个个或大或小的“疤痕”，将青城山脚下原生的植被破坏殆尽。而原来在此栖息生存数千年、早已成为“青城山山魂”的仙鹤也由于生存环境的突变而不再出现。
事实上，这些房产从名称的界定上可以称之为“休闲房产”、“文化房产”，主要凭借青城山独特的养生文化氛围，满足以成都市为主的中产消费购买“第二住宅”、节假日度假以及商业投资的需要。房地产开发商清楚地知道，青城山独一无二的景致对楼盘价值的提升具有无可估量的影响力。仅以“中国青城”为例,2000年休闲公寓售价尽1500元/平方米,2004年“五一”节，公寓售价最高已是3300元/平方米，其预备
开发的二期项目“青城美墅”, 2005年预计售价为3500—4000元/平方米。而其他房产项目在近两年的发展过程中也大体如此，单位售价上涨近一倍。开发商在获得如此丰厚的开发利润的同时，是不会主动承担因其在文化遗产地青城山开发房地产项目所引发的环境破坏，社会成本增加等问题。据省环境科学研究院高级工程师傅尧信表示，在青城山保护区域内大搞开发，出现大面积的建筑物和构筑物，从环保角度负面影响主要有四个方面：水体污染、废气污染、垃圾污染、噪声污染。[7]
而当地村民对此事也极为不满，为了配合政府“申遗”，他们中的大部分从保护区迁了出来，为遗产有效保护做出贡献。然而申遗成功后，大批的房产开发商在村民们原来居住的地方大肆兴建各种楼堂别墅，获得丰厚利润，而迁出的村民只能获得很少的土地补偿金。与此同时，由于过去与现在生存环境的不同，其生活成本也大大提高。
应该说，世界文化遗产地青城山在申遗成功后保护区以内出现的房地产开发现象在全国并不是首例，但是它带给青城山景观遗产价值和生态环境质量的负面影响是深远的。首先，出现在遗产核心区、遗产保护区的房产项目，从视觉上破坏了青城山景观价值的完整性和真实性，威胁到了文化遗产地的可持续发展。其次，由于改变了青城山土地利用的“原状”，几万外地都市人进住青城山保护区，客观上产生的废水、废气、垃圾和噪声等伴生品使青城山的生态环境质量严重下降,“幽甲天下”的青城山在未来有可能不复存在。第三，房地产开发商借助青城山的外部溢出效应开发房产获得丰厚回报，损害了当地村民切身利益的同时，留给未来地方政府和村民沉重的社会包袱———破坏了的、不可再生的遗产环境以及由此
会引发的各种社会问题。
世界遗产不具有终身制，那些真实、完整反映遗
产价值的信息一旦破坏消失掉，遗产地的称号也将不复存在。因此，青城山作为世界文化遗产理应对此高度重视。青城山保护区以内出现的房地产开发仅仅是四川省世界遗产可持续发展过程中暴露的一个问题，为了“有效保护、合理开发、永续利用”四川省的世界遗产，笔者建议:
1、建立地方一级的集中管理模式。根据我国目前的管理体制，对于世界遗产地推行中央直管难度较大。因此，建议四川省成立一个由建设部门、国土资源部门、教育部门、环保部门、旅游部门和文物部门等相关部门组成的遗产管理机构，全权负责省内所有世界遗产。省内各个遗产地均设立一个省遗产管理机构的派出部门，接受省遗产管理机构的垂直管理，尽量避免遗产地出现多头管理的局面。
2、推行遗产地的质量管理体系。世界遗产作为“人类的共同财产”，当代人有责任、有义务将其真实完整的留给后代子孙，为此，需要推行遗产地的质量管理体系。遗产地的质量管理应该包括遗产本身的质量管理和遗产所在地环境的质量管理。对于后者具体应包括遗产地的生态环境质量管理和遗产地的社会环境质量管理。具体的管理指标需要多领域、多学科的专家学者参与制定，其核心应本着遗产的真实性和完整性原则。
3、在进一步完善遗产的法制建设中，应重视严格执法。四川省早在2002年就制定了《四川省世界遗产保护条例》，基本上做到了有法可依。对于青城山保护区以内出现的房地产开发问题实际上已经违反了上述法规当中的第八条、第九条、第十一条、第二十二条，然而有法不依、执法不严的结果导致青城山保护区以内房地产开发愈演愈烈。因此，四川省必须加强对相关法规的执法力度。
4、对于开发商进入遗产地应设置较高的进入壁垒，尝试推行特许经营制度。众所周知，所有的遗产都具有唯一性、不可替代性，所以，开发任何一个遗产地的企业都会不可避免的获得垄断利润。而企业对遗产资源的开发具有外部性，从某种层面会导致景观的破坏。因此，对于进入四川省各个遗产地的开发商，当地遗产管理部门根据遗产保护的相关原则，可以设置较高的进入壁垒，进行严格的筛选，必要时可以尝试推行特许经营制度。
参考文献:
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[2]张成渝，谢凝高1“真实性与完整性”原则与世界遗产保护[J]1北京大学学报(哲社版),2003,(2)1
[3]匡林1外部性：旅游业环境破坏的一种理论分析[J]1桂林旅游高等专科学校学报,1999,(3)1
[4]白燕，段平利1写给法律人的微观经济学[M]1法律出版社,20041
[5]谢元鲁1世界遗产：公共产权的转移与约束[J]1桂林旅游高等专科学校学报,2004,(2)1
[6]丁名申，钱平雷编著1旅游房地产学[M]1复旦大学出版社,20041
[7]层层蚕食青城山世遗“喊痛”[N]1华西都市报,2004-6-211(责任编辑 吴 生)
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