新型城镇化规划探索——以广东省惠州市为例
摘要：广东省正处在转型发展的重要时期，需要应对区域失衡、土地蔓延、用地低效、转型困难等问题。惠州作为国家首批新型城镇化综合试点之一，在有序推进农业转移人口市民化、优化城镇化空间布局和形态、推动城乡一体化发展、完善城镇化发展的体制机制等方面开展了积极探索，为全省乃至全国提供可复制可推广的新型城镇化经验。
关键词：新型城镇化；农业转移人口市民化；规划
一、背景
当前，中国城镇化呈现整体质量还不高，城市的空间承载 能力和社会承载能力与人口城镇化的趋势还不匹配三大特征。【1】 在新型城镇化背景下推动城乡统筹发展，不仅要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，还应该推进新农村建设与新型城镇化协调发展。【2】惠州的发展特点在省内乃至全国都具有很强的代表性，是广东的缩影。一是山海林田湖海江要素俱全，现状开发强度仅为9.7%左右，陆海统筹空间大。二是市域发展不平衡问题较为明显，三个县面积占全市的76.2%，经济总量仅占全市的38%。三是城镇化水平偏低，2015年城镇化率为68％，推进新型城镇化具有巨大的空间。
关键词：新型城镇化；农业转移人口市民化；规划
一、背景
当前，中国城镇化呈现整体质量还不高，城市的空间承载 能力和社会承载能力与人口城镇化的趋势还不匹配三大特征。【1】 在新型城镇化背景下推动城乡统筹发展，不仅要把工业和农业、城市和乡村作为一个整体统筹谋划，促进城乡在规划布局、要素配置、产业发展、公共服务、生态保护等方面相互融合和共同发展，还应该推进新农村建设与新型城镇化协调发展。【2】惠州的发展特点在省内乃至全国都具有很强的代表性，是广东的缩影。一是山海林田湖海江要素俱全，现状开发强度仅为9.7%左右，陆海统筹空间大。二是市域发展不平衡问题较为明显，三个县面积占全市的76.2%，经济总量仅占全市的38%。三是城镇化水平偏低，2015年城镇化率为68％，推进新型城镇化具有巨大的空间。
二、存在问题
（一）城镇化水平和人口市民化程度有待提升。常住人口城镇化率低于珠三角和广东省平均水平，农业转移人口市民化区域不均衡，公共服务配套改革不够完善制约市民化成本分担机制的建立，农业转移人口社会参与和融入程度较低。
（二）土地城镇化速度较快，土地盘整困难。单位GDP增长消耗新增建设用地规模较大，土地供需矛盾较突出。上世纪90年代初全市出让了大量可建设用地，部分用地批而未建，土地盘整综合成本较高。
（三）城乡发展不平衡，资源分配机会不均。全市经济发展呈现“市区强、县域弱”特征，中心城区成为人口的主要流入地，县城、小城镇人口集聚能力不足，设施供给水平不平衡。
（四）城乡建设品质不高，缺乏特，产城融合不足。“山、海、城”特风貌未得到充分彰显，公共空间相对不足。部分园区居住与公共服务设施配套不够完善。服务业占GDP比重低于全省平均水平，工业与服务业就业吸纳能力不强。
（五）资源环境压力持续增大。全市能源消费增幅较大，能源供应中煤炭比重偏高，节能减排压力较大。农村环境卫生管理水平偏低，近岸海域局部地区生态环境恢复任务偏重。
（一）城镇化水平和人口市民化程度有待提升。常住人口城镇化率低于珠三角和广东省平均水平，农业转移人口市民化区域不均衡，公共服务配套改革不够完善制约市民化成本分担机制的建立，农业转移人口社会参与和融入程度较低。
（二）土地城镇化速度较快，土地盘整困难。单位GDP增长消耗新增建设用地规模较大，土地供需矛盾较突出。上世纪90年代初全市出让了大量可建设用地，部分用地批而未建，土地盘整综合成本较高。
（三）城乡发展不平衡，资源分配机会不均。全市经济发展呈现“市区强、县域弱”特征，中心城区成为人口的主要流入地，县城、小城镇人口集聚能力不足，设施供给水平不平衡。
（四）城乡建设品质不高，缺乏特，产城融合不足。“山、海、城”特风貌未得到充分彰显，公共空间相对不足。部分园区居住与公共服务设施配套不够完善。服务业占GDP比重低于全省平均水平，工业与服务业就业吸纳能力不强。
（五）资源环境压力持续增大。全市能源消费增幅较大，能源供应中煤炭比重偏高，节能减排压力较大。农村环境卫生管理水平偏低，近岸海域局部地区生态环境恢复任务偏重。
（六）体制机制创新有待加强。部分领域体制机制亟需健全与深化，城乡要素平等交换和公共资源均衡配置仍存在制度性障碍，新型投融资、住房保障、历史文化保护等方面的体制机制有待探索。
三、有序推进农业转移人口市民化
（一）稳步推进农业转移人口落户城镇。建立完善城乡基本公共服务和社会保障体系，建立由政府、企业、个人三方参与的农业转移人口市民化成本分担机制，并制定相关配套政策体系，使农业转移人口享受与城镇户籍居民均等的社会身份和城镇公共资源。
（二）提升基本公共服务均等化水平。保障随迁子女平等享有受教育权利。将异地务工人员纳入居住地公共医疗卫生体系。逐步探索将符合条件的异地务工人员纳入住房保障范围。完善城乡一体化就业政策，积极帮扶困难体就业。统一市内保障制度和政策，健全社会保障关系在地区间的转换、流动和接续机制，探索建立城镇职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险双向转移衔接制度。
（三）完善农业转移人口市民化机制。建立成本分担机制，建立市民化成本分阶段分担路径和政府、企业与个人成本分担路径。合理确定职责调动职能部门积极性。建立财政支付、用地指标与农业转移人口双挂钩机制。完善农业转移人口的全社会参与机制。加快农业
三、有序推进农业转移人口市民化
（一）稳步推进农业转移人口落户城镇。建立完善城乡基本公共服务和社会保障体系，建立由政府、企业、个人三方参与的农业转移人口市民化成本分担机制，并制定相关配套政策体系，使农业转移人口享受与城镇户籍居民均等的社会身份和城镇公共资源。
（二）提升基本公共服务均等化水平。保障随迁子女平等享有受教育权利。将异地务工人员纳入居住地公共医疗卫生体系。逐步探索将符合条件的异地务工人员纳入住房保障范围。完善城乡一体化就业政策，积极帮扶困难体就业。统一市内保障制度和政策，健全社会保障关系在地区间的转换、流动和接续机制，探索建立城镇职工基本养老保险制度与城乡居民基本养老保险双向转移衔接制度。
（三）完善农业转移人口市民化机制。建立成本分担机制，建立市民化成本分阶段分担路径和政府、企业与个人成本分担路径。合理确定职责调动职能部门积极性。建立财政支付、用地指标与农业转移人口双挂钩机制。完善农业转移人口的全社会参与机制。加快农业
转移人口市民化信息平台建设。
（四）农业转移人口分区分类策略。重点提升惠州市区人口结构和优化人口布局，鼓励和引导人口、就业向惠城区、潼湖生态智慧区等重点发展地区转移。以县城、中心镇、镇区人口10万人以上的建制镇为核心推进农业人口的就近转移，支持返乡人口创业，实现就近安居乐业的本地城镇化。
四、优化城镇化空间布局和形态
落实国家“两横三纵”城镇化发展格局和广东省新型城镇化空间总体格局，坚持沿江向海发展战略，加快博罗、惠东、龙门三个县城扩容提质，以中心镇为依托，推动惠州市域形成“一区六组团、四轴多节点”的网络型城镇化空间格局。一区：惠城区、惠阳区、仲恺高新区、大亚湾开发区组成的都市区。六组团：惠城组团、仲恺－潼湖组团、惠阳－大亚湾组团三个城市组团，走差异化和集约化发展路线；博罗、惠东、龙门三个县城组团，作为地方性中心和增长极，通过扩容提质吸纳转移人口市民化。其中惠城组团、仲恺-潼湖组团与博罗县城组团联动形成的区域协调发展区。四轴：南部沿海发展轴、中部沿江发展轴、北部沿山发展轴和南北发展轴。多节点：以多祝、稔山、吉隆、巽寮、园洲、石湾、杨村、新圩、平潭等重点中心镇为依托，成为带动城乡一体化的关键节点。
（四）农业转移人口分区分类策略。重点提升惠州市区人口结构和优化人口布局，鼓励和引导人口、就业向惠城区、潼湖生态智慧区等重点发展地区转移。以县城、中心镇、镇区人口10万人以上的建制镇为核心推进农业人口的就近转移，支持返乡人口创业，实现就近安居乐业的本地城镇化。
四、优化城镇化空间布局和形态
落实国家“两横三纵”城镇化发展格局和广东省新型城镇化空间总体格局，坚持沿江向海发展战略，加快博罗、惠东、龙门三个县城扩容提质，以中心镇为依托，推动惠州市域形成“一区六组团、四轴多节点”的网络型城镇化空间格局。一区：惠城区、惠阳区、仲恺高新区、大亚湾开发区组成的都市区。六组团：惠城组团、仲恺－潼湖组团、惠阳－大亚湾组团三个城市组团，走差异化和集约化发展路线；博罗、惠东、龙门三个县城组团，作为地方性中心和增长极，通过扩容提质吸纳转移人口市民化。其中惠城组团、仲恺-潼湖组团与博罗县城组团联动形成的区域协调发展区。四轴：南部沿海发展轴、中部沿江发展轴、北部沿山发展轴和南北发展轴。多节点：以多祝、稔山、吉隆、巽寮、园洲、石湾、杨村、新圩、平潭等重点中心镇为依托，成为带动城乡一体化的关键节点。
五、推动城乡发展一体化
（一）均衡城乡要素配置。推进城乡统一要素市场建设，鼓励引导社会资本流向农村，引导人才、技术、资金等要素流入农业农村领域。促进城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化建设，补齐农村基础设施建设短板，重点提高教育、文化、医疗、社会保障等农村基本公共服务覆盖面和保障水平。
（二）推进农业现代化。优化形成高效与特农业区、山区绿生态农业区、旅游休闲观光农业区、沿海蓝渔业区四大农业功能区。完善现代农业产业体系，带动农村一二三产业融合发展。规范引导农村土地承包经营权有序流转。构建现代农业经营体系和农产品流通体系，加快农村电子商务发展。建立健全农业社会化服务体系。
（三）建设美丽乡村。创建宜居村镇、名镇名村和幸福村居示范片区。合理确定社区规模，配套完善各项基础设施。促进乡村产业多元化，着力改善农村人居环境。坚持从村庄实际出发，因地制宜，分类统筹村庄发展方向。
六、完善城镇化发展体制机制
（一）推进人口管理制度改革。推动户籍登记城乡统一管理，取消农业和非农业户口的性质区分。拓展居住证社会应用功能，建立“一证通”流动人口管理制度。建设健全覆盖全市
化城（一）均衡城乡要素配置。推进城乡统一要素市场建设，鼓励引导社会资本流向农村，引导人才、技术、资金等要素流入农业农村领域。促进城乡基本公共服务均等化和基础设施一体化建设，补齐农村基础设施建设短板，重点提高教育、文化、医疗、社会保障等农村基本公共服务覆盖面和保障水平。
（二）推进农业现代化。优化形成高效与特农业区、山区绿生态农业区、旅游休闲观光农业区、沿海蓝渔业区四大农业功能区。完善现代农业产业体系，带动农村一二三产业融合发展。规范引导农村土地承包经营权有序流转。构建现代农业经营体系和农产品流通体系，加快农村电子商务发展。建立健全农业社会化服务体系。
（三）建设美丽乡村。创建宜居村镇、名镇名村和幸福村居示范片区。合理确定社区规模，配套完善各项基础设施。促进乡村产业多元化，着力改善农村人居环境。坚持从村庄实际出发，因地制宜，分类统筹村庄发展方向。
六、完善城镇化发展体制机制
（一）推进人口管理制度改革。推动户籍登记城乡统一管理，取消农业和非农业户口的性质区分。拓展居住证社会应用功能，建立“一证通”流动人口管理制度。建设健全覆盖全市
所有居住人口的管理信息平台，实现跨部门、跨县区的信息整合和共享及人口动态采集更新。
（二）深化土地管理制度改革。加快农村宅基地制度改革，着力盘活土地存量。创新土地资源调控机制，加大闲置土地处置力度，激活提升存量建设用地效率，促进土地集约节约发展。落实最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田控制线，加大土地整理复垦。深化征地制度改革，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
（三）创新城镇化资金保障机制。完善转移支付体系，逐步提高市级一般性转移支付比例，增加对经济欠发达地区和生态发展地区的转移支付。推进政府投资管理体制改革，探索建立市级政府投资基本建设项目管理办法。
（四）健全城镇住房保障制度。归并各类型保障性住房，建立以公租房为主体的新型住房保障制度。探索建立面向中等收入、中低收入家庭为主的共有产权房制度，扩大住房保障范围，健全监管有力的房地产市场长效调控机制。
（五）深化行政体制改革。推进“互联网+政务服务”工作，打造“一门式一网式”政府服务模式。借鉴先进地区经验，探索实行强镇扩权，重点推动事权下放、财权扩大、人事权改革及用地指标保障等，将部分县级社会管理权限下放给人口十万以上的特大镇。
（二）深化土地管理制度改革。加快农村宅基地制度改革，着力盘活土地存量。创新土地资源调控机制，加大闲置土地处置力度，激活提升存量建设用地效率，促进土地集约节约发展。落实最严格的耕地保护制度，划定永久基本农田控制线，加大土地整理复垦。深化征地制度改革，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。
（三）创新城镇化资金保障机制。完善转移支付体系，逐步提高市级一般性转移支付比例，增加对经济欠发达地区和生态发展地区的转移支付。推进政府投资管理体制改革，探索建立市级政府投资基本建设项目管理办法。
（四）健全城镇住房保障制度。归并各类型保障性住房，建立以公租房为主体的新型住房保障制度。探索建立面向中等收入、中低收入家庭为主的共有产权房制度，扩大住房保障范围，健全监管有力的房地产市场长效调控机制。
（五）深化行政体制改革。推进“互联网+政务服务”工作，打造“一门式一网式”政府服务模式。借鉴先进地区经验，探索实行强镇扩权，重点推动事权下放、财权扩大、人事权改革及用地指标保障等，将部分县级社会管理权限下放给人口十万以上的特大镇。
（六）严格生态环境保护制度。制定环境保护资金支持政策，根据市、区（县）两级财力实际情况，逐步提高环保专项资金。建立体现生态效益的绿考核制度，制定干部考核晋升和评先创优实施环保问责制。扩大生态补偿范围，提高生态补偿标准。
七、规划实施保障
（一）强化政策统筹。将全市划分调整优化区、重点拓展区、农业与乡村发展区、生态保护与旅游发展区、禁止开发区等五类功能区。强化部门协调，形成合力，确保人口、土地、投融资、住房、生态环境等方面政策和改革举措落到实处。
（二）明确工作指引。推进城市升级，开展社会事务治理综合改革试验，加强城乡规划建设管理和技术引导，推进基础设施建设和基本公共服务均等化，实现“碧水蓝天”和“绿惠州”。
（三）健全实施保障。加强组织领导，改变唯GDP总量和速度导向的政绩评价制度，加强《惠州市新型城镇化规划》的纲领性和指引性统筹作用，明确规划实施的任务、落实各实施主体、责任及考核。
参考文献：
[1]吴垠.中国特新型城镇化：以刘易斯拐点期为背景的理论、模式与政策研究[J].经济
七、规划实施保障
（一）强化政策统筹。将全市划分调整优化区、重点拓展区、农业与乡村发展区、生态保护与旅游发展区、禁止开发区等五类功能区。强化部门协调，形成合力，确保人口、土地、投融资、住房、生态环境等方面政策和改革举措落到实处。
（二）明确工作指引。推进城市升级，开展社会事务治理综合改革试验，加强城乡规划建设管理和技术引导，推进基础设施建设和基本公共服务均等化，实现“碧水蓝天”和“绿惠州”。
（三）健全实施保障。加强组织领导，改变唯GDP总量和速度导向的政绩评价制度，加强《惠州市新型城镇化规划》的纲领性和指引性统筹作用，明确规划实施的任务、落实各实施主体、责任及考核。
参考文献：
[1]吴垠.中国特新型城镇化：以刘易斯拐点期为背景的理论、模式与政策研究[J].经济
科学，2015，（2）
[2]陈肖飞，姚士谋，张落成.新型城镇化背景下中国城乡统筹的理论与实践问题[J].地理科学，2016，36（2）
[2]陈肖飞，姚士谋，张落成.新型城镇化背景下中国城乡统筹的理论与实践问题[J].地理科学，2016，36（2）
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