济南市历城区人民政府与齐鲁制药有限公司等行政批复纠纷上诉案
【案由】行政  行政管理范围  行政作为  其他行政管理  行政  行政行为种类  行政批准 
【审理法院】济南铁路运输中级法院 
【审理法院】济南铁路运输中级法院 
【审结日期】2020.04.17 
【案件字号】(2020)鲁71行终36号 
【审理程序】二审 
【审理法官】姜筱倩李宁庞伟杰 
【审理法官】姜筱倩李宁庞伟杰 
【文书类型】判决书 
行政上诉状
【当事人】济南市历城区人民政府;齐鲁制药有限公司;张庆 
【当事人】济南市历城区人民政府齐鲁制药有限公司张庆 
【当事人-个人】张庆 
【当事人-公司】济南市历城区人民政府齐鲁制药有限公司 
【代理律师/律所】姚虎明山东众成清泰(济南)律师事务所;赵德铸山东辰静律师事务所;王蕾山东辰静律师事务所;王敏山东豪才律师事务所;刘志明山东豪才律师事务所 
【代理律师/律所】姚虎明山东众成清泰(济南)律师事务所赵德铸山东辰静律师事务所王蕾山东辰静律师事务所王敏山东豪才律师事务所刘志明山东豪才律师事务所 
【代理律师】姚虎明赵德铸王蕾王敏刘志明 
【代理律所】山东众成清泰(济南)律师事务所山东辰静律师事务所山东豪才律师事务所 
【法院级别】中级人民法院专门人民法院 
【字号名称】行终字 
【原告】济南市历城区人民政府;齐鲁制药有限公司 
【被告】张庆 
【本院观点】该技术分析报告存在以下问题：（一）按照《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十七条的规定，事故调查中需要进行技术鉴定的，事故调查组应当委托具有国家规定资质的单位进行技术鉴定。因事故调查报告批复是对事故调查报告的认定，因此，审查事故调查报告批复合法性的关键，在于审查事故调查报告的合法性。 
【权责关键词】合法违法第三人书证举证责任合法性证据不足回避维持原判改判 
【指导案例标记】0 
【指导案例排序】0 
【本院认为】本院认为，因事故调查报告批复是对事故调查报告的认定，因此，审查事故调查报告批复合法性的关键，在于审查事故调查报告的合法性。现就二审期间各方争议焦点评述如下：    一、关于事故调查报告是否合法的问题。    1.事故调查组未在法定期限内提交事
故调查报告，程序违法。依据《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十九条的规定，事故调查组应当自事故发生之日起60日内提交事故调查报告；特殊情况下，经负责事故调查的人民政府批准，提交事故调查报告的期限可以适当延长，但延长的期限最长不超过60日。因此，事故调查组提交事故调查报告的法定最长期限是自事故发生之日起120日。本案事故发生之日为2019年5月18日，至2019年9月17日事故调查组提交事故调查报告，已经超过120日。虽然历城区政府在上诉状中辩称，根据国家安全监管总局《关于生产安全事故调查处理中有关问题规定》第十条规定，瞒报、谎报、迟报事故的调查核实所需的时间不计入事故调查期限。但是，《中华人民共和国行政诉讼法》第三十四条第一款规定：“被告对作出的行政行为负有举证责任，应当提供作出该行政行为的证据和所依据的规范性文件"，第二款规定：“被告不提供或者无正当理由逾期提供证据，视为没有相应证据。"根据上述法律规定，行政机关在行政诉讼中的举证责任不仅包括事实根据，还应包括作出行政行为的法律和行政规范依据。本案中，历城区政府直至二审审理期间才向人民法院提供《关于生产安全事故调查处理中有关问题规定》作为证明其行为合法的依据，已经超过合理的举证期限。在此情况下，原审法院依据《生产安全事故报告和调查处理条例》的相关规定，认为事故调查组提交事故调查报告超出法定期限并无不当。    2.本案事故调查报告依据的证据不足。《生产安全
事故报告和调查处理条例》第三十条第二款规定：“事故调查报告应当附具有关证据材料"。本案历城区政府提交的事故调查报告中，注明附有两份附件。其中，附件1为事故调查组签字表；附件2为“齐鲁药物研究院‘5.18’一般容器爆炸事故技术分析报告"（以下简称技术分析报告）。技术分析报告所载明的事故经过、原因分析与事故调查报告基本一致。在事故调查报告未附具其他证据材料的情况下，应将上述两份附件，特别是技术分析报告视为该事故调查报告所依据的主要证据。    国务院《全面推进依法行政实施纲要》第5条规定，行政机关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时，应当回避。《生产安全事故报告和调查处理条例》第二十三条规定：“事故调查组成员应当具有事故调查所需要的知识和专长，并与所调查的事故没有直接利害关系。"根据上述法律规定的要求，行政机关工作人员在处理与自己有利害关系的事务时，应当遵循回避原则。本案中，事故调查组虽未直接作出该技术分析报告，但将该技术分析报告作为事故调查报告的主要证据，故应当将其视为事故调查行为的延伸。在技术分析报告作出的专家中，有2人为齐鲁制药有限公司员工。齐鲁制药有限公司与本案存在利害关系，由其员工作出技术分析报告，违反了回避原则。事故调查组将该技术分析报告作为事故调查报告的主要证据，有可能会影响事故调查结论的中立性和公正性。原审法院据此认为该技术分析报告应不予采信，致使事故调查报告主要证据不足，并无
不当。    虽然两上诉人上诉称，事故调查组在向历城区政府提交事故调查报告时，会将整个事故调查的卷宗材料一并提供，历城区政府进行充分审查后才予以批复，故本案不存在证据不足的问题。但是如前所述，行政机关在行政诉讼中负有举证责任，应当向法院提交证明其行为合法性的全部证据。本案中，从历城区政府提交的证据来看，无法证明事故调查报告附具了除事故调查组签字表、技术分析报告之外的其他证据材料。故上诉人的该项上诉理由不能成立，本院不予支持。    二、关于历城区政府作出的《批复》是否合法的问题。    根据《生产安全事故报告和调查处理条例》第三十二条第一款的规定重大事故、较大事故、一般事故负责事故调查的人民政府应当自收到事故调查报告之日起15日内做出批复。本案中历城区政府在2019年9月17日收到事故调查报告后，于2019年9月29日作出《批复》，期限符合上述规定。但因《事故调查报告》存在证据不足等问题，历城区政府未尽审慎审查义务，其作出《批复》证据不足，原审法院判决撤销《批复》并责令历城区政府重新作出行政行为并无不当。    综上，原审判决认定事实清楚，适用法律正确，依法应予维持。历城区政府、齐鲁制药有限公司的上诉请求不能成立，本院不予支持。依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项之规定，判决如下： 
【裁判结果】驳回上诉，维持原判决。    二审案件受理费100元，由上诉人济南市历城区人
民政府、齐鲁制药有限公司各负担50元。    本判决为终审判决。 
【更新时间】2021-12-29 16:36:15 
济南市历城区人民政府与齐鲁制药有限公司等行政批复纠纷上诉案
济南铁路运输中级法院
行政判决书
(2020)鲁71行终36号
当事人    　上诉人（原审被告）济南市历城区人民政府，住所地济南市历城区山大北路某某。
    　法定代表人曹殿军，代区长。
    　委托代理人周加军。
    　委托代理人姚虎明，山东众成清泰(济南)律师事务所律师。
    　上诉人（原审第三人）齐鲁制药有限公司，住所地济南市高新区新泺大街某某。
    　法定代表人鲍海忠，总经理。
    　委托代理人赵德铸，山东辰静律师事务所律师。
    　委托代理人王蕾，山东辰静律师事务所实习律师。
    　被上诉人（原审原告）张庆。
    　委托代理人***，山东豪才律师事务所律师。
    　委托代理人刘志明，山东豪才律师事务所实习律师。
审理经过    　上诉人济南市历城区人民政府（以下简称历城区政府）、齐鲁制药有限公司因与被上诉人张庆行政批复一案，不服济南铁路运输法院作出的（2019）鲁7101行初50号行政判决书，向本院提起上诉。本院立案后，依法组成合议庭，依据《中华人民共和国行政诉讼法》第八十六条之规定进行了审理。现已审理终结。
一审法院查明    　原审法院查明，2019年5月18日上午8时，齐鲁制药有限公司研究院化学所决定由张庆具体负责废弃硼氢化钠无害化处置工作。同日10时50分，张庆在研究院化学所403实验室通风橱内进行硼氢化钠无害化处置时发生爆炸，造成右手受伤并截肢，直接经济损失约6.1万余元。
    　齐鲁制药有限公司于事故发生后当日制作《关于研究院化学所张庆受伤事故的快报》，并向济南市历城区应急管理局（以下简称区应急管理局）汇报。该快报载明了事故发生时间、地点、地点经过、人员伤亡、初步经济损失、采取的措施等，其关于人员伤亡情况表述为“造成手部受伤"。区应急管理局于2019年5月20日向历城区政府呈交济历城应急〔2019〕8号《关于由事故发生单位自行组织事故调查组进行事故调查的请示》，请求历城区政府委托齐鲁制药有限公司对事故进行调查，一并提交了《关于研究院化学所张庆受伤事故的快报》，同日，历城区政府领导在该请示上签字。2019年5月21日，区应急管理局作出《关于由事故发生单位自行组织事故调查组进行事故调查的通知》，载明“经区政府研究，现委托你单位对此起事故进行调查……事故调查结束后，一是按规定将此起事故的调查处理报告报区应急管理局政策法规信息科备案；……"齐鲁制药有限公司于2019年6月18日作出齐鲁药字〔2019〕041号《关于研究院化学所玻璃三颈瓶爆裂事故的调查处理报告》，该报告载明了
事故经过、事故造成的人员伤亡和直接经济损失、事故性质、原因分析、整改防范措施、责任追究等情况。其中载明“二、事故造成的人员伤亡和直接经济损失。事故造成张庆右手受伤……三、事故性质。根据现场取证调查，认定该起事故为一起违反公司规定，违反常规进行作业的容器爆裂事故。四、原因分析。（一）直接原因……张庆在知道无害化处置过程中有释放氢气的风险，仍然选用相对密闭的三颈瓶，导致事故发生。"
    　2019年7月17日，区应急管理局向历城区政府作出济历城应急〔2019〕20号《关于成立齐鲁制药药物研究院“5.18"一般容器爆炸事故调查组的请示》，其中载明“……造成1名实验人员受伤（右手掌截肢）……区政府要求成立齐鲁制药药物研究院“5.18"一般容器爆炸事故调查组。调查组由区应急管理局、区监察委、区公安分局、区总工会、华山街道办事处派员组成，邀请区检察院参加参与事故调查。由于此起事故是一起瞒报伤情等级事故，距事故发生已有两个月，恳请区政府批准将此起事故报告提交日期延长至2019年9月18日。……"并附有《齐鲁制药药物研究院“5.18"一般容器爆炸事故调查组人员名单》，同日，历城区政府领导在该请示上签字。事故调查组成立后，通过调查取证，作出了事故调查报告，该报告载明的内容包括：一、事故单位基本情况。二、事故经过及应急救援、事故报告情况。（一）事故经过（二）应急处置情况（三）事故报告情况……截至2019年7月12日，齐鲁药物研究院
未如实向区应急管理局报告张庆右手与截肢情况。三、事故原因及性质分析。（一）直接原因。张庆在相对密闭且没有充氮气保护措施的三颈瓶内，对化学所废弃的硼氢化钠进行无害化处置。硼氢化钠无害化处置过程中释放的氢气在三颈瓶内聚集形成爆炸空间，导致三颈瓶（5L）直接发生爆炸是此起事故发生的直接原因。（二）事故间接原因。1.未进行规范管理和制定详细的危险化学试剂管理要求，造成研究院化学所长期存有过期报废和多余不用的化学试剂。2.研究院化学所未按公司管理规定要求，进行废弃试剂的无害化处理。3.处置前未制定系统完善的处置方案，危险分析不到位，风险评估不充分。化学所对硼氢化钠处置仅做简单传达布置，且操作过程未监督处置人员控制投加量，导致容器爆炸事故发生。（三）事故性质。经事故调查组调查认定，历城区“5.18"齐鲁药物研究院一般容器爆炸事故，是一起生产安全责任事故。四、对事故有关责任人员处理建议。五、事故防范和整改措施建议。并附有：附件1《齐鲁药物研究院“5.18"一般容器爆炸事故调查组签字表》，其中成员颜世颖未签字，其余成员均签字；附件2技术分析报告，该报告载明的内容包括“（一）化学楼现场情况（二）事故经过（三）原因分析。1.直接原因2.间接原因。（四）结论"。其中事故经过、原因分析与事故调查报告基本一致。该技术分析报告作出时间为2019年6月20日，专家组由山东众成清泰（济南）律师事务所姚虎明律师、齐鲁制药有限公司高级工程师
赵东旭、工程师王晓伟组成，三人均签字确认。赵东旭、王晓伟均为化工行业安全生产专家。