论　环　境　法　的　本　质
环境法是社会法环境法作为一国统治阶级在组织、领导、指挥、协调环境保护活动方面意志的体现, 是一国法律体系的有机组成部分。它必须具有法律整体的共同属性, 如阶级性、国家意志性、强制性、规范性、概括性、可预测性等。过去, 人们在谈到环境法的性质时, 往往只强调其阶级性。对此,笔者认为: 环境法尽管在表现和实现国家意志的方式方法上有独特鲜明的个性, 但它作为一个国家法律体系的组成部分却不能脱离本国的法律基础而存在, 因而其具有一定的阶级性是不容置疑的。但是, 关于环境法本质的认识, 仅停留在阶级性上是不够的, 还须进行更深入的研究。在国外, 环境法被认为是综合运用公法与私法手段的法律。在我国, 过去我们一直不承认公法与私法的划分, 认为这种分类方法是资产阶级法学特有的。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的建立, 人们的思想认识发生了根本性的变化, 法学理论研究也有了突破性进展, 对于西方法学理论研究成果及其法学流派有了较为客观的认识, 不少学者提出了重新研究并借鉴西方法学理论的积极主张。这些重大变化对于环境法这样一门新兴学科理论的健全和完善是一个良好的契机, 借鉴西方环境法学以至整个法学的理论成果, 发展中国环境法理论是十分必要的。正是基于这一认识, 笔者认为: 环境法律规范在性质上属于社会法规范, 它是典型的以社会公共利益为立法目的的法律部门。众所周知, 人类文明发展
的历史, 是经济与法律交织相伴的历史。由于经济发展水平是法律发展的重要基础, 因此, 经济发展的不同阶段同法律的兴衰也大致存在着一定的对应关系。在自然经济阶段, 人类文明水平不高, 与之相对应的是法律上的“重刑轻民”、“严刑峻法”倍受推崇, 刑事立法十分发达。在商品经济的初级阶段, 即自由资本主义时期, 人类文明进化到了高一级层次, 人格平等、自由等得到普遍尊重, 人本主义和人权思想盛行, 与之相对应的是经济上的平等, 要求加强民商立法, 强调“意思自治”, 从而使私法日渐发达; 政治上的平等和三权分立, 则要求加强行政立法, 约束政府的权力, 从而使公法又增添了新的内容。于是, 以民法、商法、行政法和传统的刑法为主体的现代法律体系初具规模。在商品经济的高级阶段, 人类文明达到了更高的水平, 高度的社会化、现代化所带来的诸多问题, 使个人本位思想向社会本位思想转换。在经济方面, 从自由放任开始转向注重国家的宏观调控, 不仅注重个体利益, 而且开始考虑公共利益; 不仅注重效率, 而且也力求公平; 不仅注重单纯的经济发展, 而且也积极探索发·15·展与环境的协调。这些普遍的思潮和共识反映在立法上, 就是经济法和社会法的勃兴和繁荣。环境法正是在这样的经济发展阶段而产生和发展的一个新的社会法部门。人类与自然的关系自人类产生以来就存在。而现实中人与自然的关系, 一方面是在具体的发展中, 以一定的社会形式, 并借助这种社会形式进行和实现的; 另一方面, 这种关系又是在具体的自然环境中,通过人类劳动这
一中介, 以改变和利用自然的形式进行和实现的。因此, 人与自然的关系同样反映在人类经济的发展过程中, 反映在人类文明的历史进程中。过去, 人类的发展虽然一直建立在“主宰自然”的观念基础上, 但对自然的影响力有限, 环境问题、人与自然的关系尚未引起人们的普遍重视。直到近代, 生产力水平的迅速发展, 人类对自然作用的能力和规模剧增, 人类因素已引起全球变化, 而且这种变化与自然因素引起的全球变化已经可以互相比拟。这种变化的直接后果, 一方面是人类活动改变天然自然物为人工自然物, 变天然生态系统为人工生态系统, 建设各种人工设施, 为人类社会提供丰富的、现代化的物质生活和精神生活, 为人类的生存、享受和发展创造了条件; 另一方面, 人类对自然过程的干预产生了不良变化, 特别是全球性的环境污染和生态破坏, 对人类的生存、享受和发展又构成严重的威胁。因而, 研究人类因素引起环境变化的过程、规律性和机制, 发展它对人有利的方面, 防止、克服它对人不利的方面, 已成为全世界关注的重要课题。法律作为规范人们行为的基本准则, 以其特有的规范性、强制性而成为当代解决环境问题的重要手段, 环境法也由此而产生。可见, 环境法自产生之初, 便以防止和克服人类活动所引起的不利环境影响为己任, 其目的在于保护人类与环境的协调发展。而环境法作为一门法律, 也必须与其他法律一样, 赋予主体以各种权利并科以义务, 以权利义务的形式规范人们的行为, 于是便产生了人们在优美和舒适的环境中生存和发展的权利—
—环境权。环境权的核心则是人们的生命健康权。环境权作为环境法的基础, 决定了环境法律规范的性质。环境权是人们的基本权利, 这就要求任何主体在发展经济和从事其他活动时要保护环境, 防止环境的污染和破坏。首先, 环境权是任何个人生而应具有的权利, 是公民的基本人权。其次, 保护环境是主体的基本义务。要保护环境, 就必须限制私法上的所有权, 使所有权不利于环境的方面受到控制; 要保护环境, 就必须限制经济的盲目发展, 使个体经济利益受到限制; 要保护环境, 还要科以广泛的义务, 使国家和社会承担起管理环境的责任。再次, 保护环境的最终目的是保证人与社会的持续发展。环境法的目标,在于使人类从过去以牺牲环境和资源为代价谋求社会发展的模式转换为人与自然和谐发展、经济增长与环境保护协调发展的模式。这样一个法律部门, 所关注和规范的是社会公共利益和保障基本人权。对人类生存环境的研究和环境问题的解决, 反映了全体社会成员的共同愿望和要求, 代表人类的共同利益, 因此, 它不侧重于政治或经济领域。正是在这个层面上, 我们说环境法是社会法, 它侧重于社会领域的法律调整, 它所调整的领域更多地涉及经济发展、生产管理和科学技术方面的问题, 它所反应的社会规律、经济规律和自然规律是共同的。可以说, 任何国家所谓社会利益, 是“公民对社会文明状态的一种愿望和需要”。 环境与生态是人类的经济和社会发展的基础, 与社会、经济发展的秩序密切相关, 因而成了社会利益的重要组成部分。从本质上看, 任何法
律都有着调节个人利益与社会利益关系的作用, 但是这种调节的前提却是不同的, 也就是说, 不同的法律是建立在对个人利益与社会利益相互关系的不同认识之上的。在自由资本主义时期, 基于“看不见的手”的自由竞争理论, 认为个人利益与社会利益是一致的,并且追求个人利益的结果是促进了社会利益。 因此, 要增进社会利益必须以充分实现个人利益为前提。在这种观念指导下, 法律必须以保障个人利益为目标, 以维护个人意志自由和权利的绝对化为任务; 此外, 为了维持公共秩序和国家安全, 也必须树立国家或政府的权威, 赋予政府一定的公共权力, 但这种权力必须限制在不侵犯公民个人的自由、权利的范围之内。这便是传统民商法契约自由、绝对所有权和过错责任原则 , 以及传统行政法依法行政、合理行政原则的经济学基础, 也是民法的权利本位和行政法权力本位的前提。然而, 19 世纪末以来, 科学技术和社会分工的飞速发展, 生产社会化和市场化的程度空前提高, 打破了“看不见的手”万能的神话, 个人的逐利行为能自动增进社会利益的迷梦也成了一枕黄粱。一方面, 自由竞争导致的垄断反过来又限制了自由竞争, 引发市场“失灵”, 此时的私人利益不仅不表现为社会利益, 而且直接危害了社会利益; 另一方面, 由于经济的外部性使得一些社会和经济发展所必需的部门和产业私人不愿意投资或无力投资, 在这里, 私人利益倒是要由社会利益来为之提供实现的外部条件。此外, 随着社会分工的发展, 个别劳动日益片面化, 并且相互依赖的程度越来越高, 个别劳动与社会
劳动的矛盾越发尖锐, 有效需求不足与私人的盲目逐利行为导致的生产无限扩大之间的矛盾造成生产相对过剩的经济危机, 私人利益膨胀的结果是使社会资源巨大浪费和社会经济的衰退。环境问题的产生无一不与私人利益的盲目追逐和市场机制调节失灵直接相关。另外, 科学技术的迅速发展和经济的竞争性也更增加了社会的风险性因素, 带来了许多与之俱来的副效应。环境问题的新发展使我们看到了这种副效应对人类生存和发展的巨大威胁, 它更要求自然资源的利用与生态平衡, 环境污染的预防与治理等等成为一种独立的利益形态, 需要运用特殊的法律手段对之加以保护。以上种种问题的出现,促使人们对于个人利益与社会利益的关系进行重新认识, 在个人利益不能促进社会利益的领域建立新的法律秩序, 否则将对经济与社会的发展带来灭顶之灾。在社会经济发展的严重问题面前, 人们终于认识到, 个人利益与社会利益并非完全一致,即既有矛盾的一面又有统一的一面。因为人是个体性与社会性的统一, 组成经济社会的各个人都是相互依赖不可分离的, 个体同整体之间的关系以整体为主, 个人的利益依整体的利益为转移。以此认识为基础, 在处理个人利益与社会利益时, 就必须从社会利益出发, 对不利于社会利益的行为加以限制。此时的法律就应表现为以保护和促进社会公平和经济公平为目标, 以限制个人利益为内容。于是, 在本世纪以来, 西方国家产生了大量的新法律, 调整国家对市场经济进行调节所形成的社会关系和国家对社会非经济领域进行干预所形
成的社会关系, 由此所形成的法律关系都以社会利益为本位, 既不同于以国家利益为本位的公法关系, 也不同于以私人利益为本位的私法关系, 而是社会法关系。同时, 传统的民法、行政法也作了相应的变化, 出现了所谓的“私法公法化”和“公法私法化”的运动, 实际上是传统法部门适应社会利益独立性要求·17·参见[ 美] 保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯: 《经济学》( 第 12 版) , 高鸿业等译, 中国发展出版社 1992 年版, 第 67 页。孙笑侠: 《论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考》, 《中国法学》1995年第 4 期, 第 54 页。二、环境法是以社会利益为本位的法法的本位, 是指法的基本观念, 或法的基本目的。在一国的法律体系中, 由于不同法部门的立法目的、立法任务、作用的社会关系领域的不同, 各法部门的本位是不相同的。例如, 通常认为, 民法是权利本位法, 行政法是权力本位法。笔者认为, 环境法是社会本位法, 亦即是以社会利益为“本位”的法。·16·而进行的拓展。环境法就是在这样的观念基础之上所形成的国家调节社会经济领域的新的法律部门, 它是以社会利益为本位的法。环境法的发展和完善, 都是对全人类作出的有益贡献。
一、 所谓社会利益, 是“公民对社会文明状态的一种愿望和需要”。 环境与生态是人类的经济和社会发展的基础, 与社会、经济发展的秩序密切相关, 因而成了社会利益的重要组成部分。从本质上看, 任何法律都有着调节个人利益与社会利益关系的作用, 但是这种调节的前提却是
不同的, 也就是说, 不同的法律是建立在对个人利益与社会利益相互关系的不同认识之上的。在自由资本主义时期, 基于“看不见的手”的自由竞争理论, 认为个人利益与社会利益是一致的,并且追求个人利益的结果是促进了社会利益。 因此, 要增进社会利益必须以充分实现个人利益为前提。在这种观念指导下, 法律必须以保障个人利益为目标, 以维护个人意志自由和权利的绝对化为任务; 此外, 为了维持公共秩序和国家安全, 也必须树立国家或政府的权威, 赋予政府一定的公共权力, 但这种权力必须限制在不侵犯公民个人的自由、权利的范围之内。这便是传统民商法契约自由、绝对所有权和过错责任原则 , 以及传统行政法依法行政、合理行政原则的经济学基础, 也是民法的权利本位和行政法权力本位的前提。然而, 19 世纪末以来, 科学技术和社会分工的飞速发展, 生产社会化和市场化的程度空前提高, 打破了“看不见的手”万能的神话, 个人的逐利行为能自动增进社会利益的迷梦也成了一枕黄粱。一方面, 自由竞争导致的垄断反过来又限制了自由竞争, 引发市场“失灵”, 此时的私人利益不仅不表现为社会利益, 而且直接危害了社会利益; 另一方面, 由于经济的外部性使得一些社会和经济发展所必需的部门和产业私人不愿意投资或无力投资, 在这里, 私人利益倒是要由社会利益来为之提供实现的外部条件。此外, 随着社会分工的发展, 个别劳动日益片面化, 并且相互依赖的程度越来越高, 个别劳动与社会劳动的矛盾越发尖锐, 有效需求不足与私人的盲目逐利行为导致的生产无限
扩大之间的矛盾造成生产相对过剩的经济危机, 私人利益膨胀的结果是使社会资源巨大浪费和社会经济的衰退。环境问题的产生无一不与私人利益的盲目追逐和市场机制调节失灵直接相关。另外, 科学技术的迅速发展和经济的竞争性也更增加了社会的风险性因素, 带来了许多与之俱来的副效应。环境问题的新发展使我们看到了这种副效应对人类生存和发展的巨大威胁, 它更要求自然资源的利用与生态平衡, 环境污染的预防与治理等等成为一种独立的利益形态, 需要运用特殊的法律手段对之加以保护。以上种种问题的出现,促使人们对于个人利益与社会利益的关系进行重新认识, 在个人利益不能促进社会利益的领域建立新的法律秩序, 否则将对经济与社会的发展带来灭顶之灾。在社会经济发展的严重问题面前, 人们终于认识到, 个人利益与社会利益并非完全一致,即既有矛盾的一面又有统一的一面。因为人是个体性与社会性的统一, 组成经济社会的各个人都是相互依赖不可分离的, 个体同整体之间的关系以整体为主, 个人的利益依整体的利益为转移。以此认识为基础, 在处理个人利益与社会利益时, 就必须从社会利益出发, 对不利于社会利益的行为加以限制。此时的法律就应表现为以保护和促进社会公平和经济公平为目标, 以限制个人利益为内容。于是, 在本世纪以来, 西方国家产生了大量的新法律, 调整国家对市场经济进行调节所形成的社会关系和国家对社会非经济领域进行干预所形成的社会关系, 由此所形成的法律关系都以社会利益为本位, 环境变化既不同于以国家利
益为本位的公法关系, 也不同于以私人利益为本位的私法关系, 而是社会法关系。同时, 传统的民法、行政法也作了相应的变化, 出现了所谓的“私法公法化”和“公法私法化”的运动, 实际上是传统法部门适应社会利益独立性要求·17·参见[ 美] 保罗·A·萨缪尔森、威廉·D·诺德豪斯: 《经济学》( 第 12 版) , 高鸿业等译, 中国发展出版社 1992 年版, 第 67 页。孙笑侠: 《论法律与社会利益——对市场经济中公平问题的另一种思考》, 《中国法学》1995年第 4 期, 第 54 页。二、环境法是以社会利益为本位的法法的本位, 是指法的基本观念, 或法的基本目的。在一国的法律体系中, 由于不同法部门的立法目的、立法任务、作用的社会关系领域的不同, 各法部门的本位是不相同的。例如, 通常认为, 民法是权利本位法, 行政法是权力本位法。笔者认为, 环境法是社会本位法, 亦即是以社会利益为“本位”的法。·16·而进行的拓展。环境法就是在这样的观念基础之上所形成的国家调节社会经济领域的新的法律部门, 它是以社会利益为本位的法。
二、 三、环境法是公法手段干预私法领域的法将法律区分为公法和私法, 是建立现代法的基本原则和法秩序的基础。所谓公法是指国家行政作用的准则, 而私法则是指国家司法作用的准则; 公法是第一次的国家法, 私法是第二次的国家法。区分公法与私法的标准在于, 公法所规范的法主体至少有一方是国家或由国家授予公权者, 私法所规范的法主体都是个人或非公
权者的团体。因为社会关系性质的不同, 审判机关以及诉讼程序的不同, 区分公法与私法具有实践意义。环境法作为现代新兴的以社会利益为本位的法律部门, 是第二次世界大战以后公法与私法相互交错的产物。如前所述, 环境问题是在私法秩序下产生的, 它表明私法对于环境保护已无功能。而随着科学技术的发展所带来新的环境问题又使环境与生态保护成为人类社会经济发展的必要条件, 它的社会公共利益性使之作为独立利益形态的要求日趋突出, 在这种情况下, 环境问题的解决当然不能指望私法, 而必须采用新的法律手段和措施。在现代法治国家, 一切都必须依法进行。对于环境保护这一私法领域是“法”也无“意”解决的问题, 不得不求助于政治国家的“有形之手”, 运用国家权力, 采用公法手段。但是, 环境问题又是在私法领域产生的, 环境污染和破坏是所有权绝对化、不受限制的契约自由的结果, 是私法自治的产物。所以, 就环境保护的直接目的而言, 环境法首先必须对绝对所有权和完全的契约自由加以限制, 将不得破坏和污染环境的前提加之于其上。其次, 还必须根据环境保护的要求, 确定环境保护费用的负担原则。再次, 也要从现代科学技术水平的发展所带来的环境风险考虑, 确立公平的受害人救济原则。凡此种种, 都是传统的公法领域所没有,也是公法领域所不应涉及的。简言之, 人类发展的共同利益要求公法手段必须作用于私法领域, 否则, 环境保护无从谈起。环境法是公法与私法相互交错的领域, 或者说是运用公法手段调整私法领域的法部门。这并非否
认公法与私法的划分, 更不能认为是公、私法之间的混同, 而是恰恰相反。笔者认为, 在环境法这样的运用公法手段调整私法领域的法部门中更要注意两种法域的不同特性, 注重它们的不同法律动机。主观认识是研究环境法律规范的基础, 只有正确地把握两类不同规范的本质特征, 才能够将其更好地结合运用, 设计出合理的制度框架, 既充分发挥公法手段的作用, 又不破坏私法所保障的正常秩序; 既使“看不见的手”充分作用, 又让“看得见的手”有效调节。
三、 四、环境法是以持续发展为价值的法环境法的价值是指价值主体与作为价值客体的环境法之间的需要与满足关系, 简言之, 是指环境法能促进主体的何种价值需要。环境法作为法的组成部分, 当然不能不具备法的一般价值, 如公平、正义、效率、秩序等。但环境法是国家调节环境社会关系的社会法, 其价值主体既不是作为公法主体的国家, 也不是作为私法主体的私人, 而是公共社会。公共社会的需要与利益有诸多方面, 但作为环境法行使主体的公共社会, 它的需要与利益主要表现为人类社会经济的持续发展, 这正是环境法的价值之所在。持续发展是当代人类共同的选择, 而环境保护是持续发展的核心内容。它要求既满足当代人的需要, 又不对后代人满足其需要的能力构成危害; 要求人们改变传统的生产方式和生活方·18·式, 改变人类对于自然的态度。持续发展的这些内涵不是传统公法、私法所能真正促进的。公法以国家利益为本位, 其对政权的稳固与安全的关心超过对社会发展的关心; 私法以个人利益为本
位, 其对自身利益的关心是第一位的; 只有独立的社会利益并且形成的公共社会力量( 反映到政治国家一部分质变上就是社会或经济国家) , 才会以社会的持续发展为最终目标。因此,只有环境法才是持续发展的最有力促进者和推进器。环境法在促进持续发展方面有着其特殊的功能。首先, 它具备法的一般属性, 能够使国家调节环境社会关系的活动遵循客观规律并具有普遍效力, 能够影响和引导被调节主体的环境决策和行动使之符合环境法的价值目标; 另一方面也使国家在法定范围内依法定程序调节环境保护秩序, 保证其调节的社会利益取向, 防止国家利益侵害社会利益。其次, 环境法不仅具有一般法的稳定性属性, 更具有其它法所不突出的灵活性特征。环境问题的广泛性和复杂性特征要求国家必须适时地调整环境政策, 改变调节方式, 利用多种手段协同调节。对此, 环境法必须相应地作出反应, 不能像其他有些法律一样只对主体活动作出抽象规定, 而必须根据情况及时作出变化。再次, 环境法通过独特的调整方法来促进持续发展。环境法必须建立在符合生态规律的环境科学基础之上, 它的特殊调整方法, 既包括强行性规范与任意性规范, 尤其是提倡性规范的结合, 还包括法律化的技术性规范的大量采用。最后, 环境法与基础法部门共同构成一个完整、有序的法体系, 它们之间相互制约和合作, 在促进各自利益和价值目标的同时, 相互协调、妥协和平衡, 以共同实现法律调节私人利益、国家利益与社会利益相互关系的目标。环境法也只有在与其他部门法的良性互动、相互妥协中才能更好地促进人类社会经济的持续发展。
四、 五、对中国环境法本质的认识以上主要从西方市场经济国家近、现代法发展的一般特点研究了环境法的本质, 具有特殊性。但是, 研究西方市场经济国家的环境法本质对于认识我国的环境法也有参考意义, 尤其是在我国确立了建立社会主义市场经济体制目标的今天, 意义更为直接。在我国实行高度集中的计划经济体制时期, 国家的力量渗透到社会生活的每个角落, 形成了一种国家至上、国家中心、国家意志决定一切、国家统筹一切的国家本位观念。这样就把社会看作是国家的附属物, 社会缺乏自身的独立性, 社会生活的一切方面都要国家来干预。而所有的法律都是公法。环境法正是在这样的指导思想下发展起来的。在计划经济体制下的环境法,是国家管理环境的法, 国家拥有环境管理的无限权力, 可以说对环境保护的命令可以到无微不至。但是, 公民和企业却既无环境保护的独立利益要求, 也无环境保护的义务, 其结果是环境保护成了仅仅是国家的事情, 无法调动和发挥广大众环境保护的主动性和积极性。这一时期的环境法实际上是为国家利益的环境行政法, 而非真正意义上的以社会利益为本位的环境法。因此, 虽然我国的环境法也确立了各种环境保护的制度, 但这些制度的实施却表现出对于环境保护要求的不适应性。尤其是在我国提出建立社会主义市场经济体制的改革目标以后, 过去环境保护法的一些制度如何适应转型时期的特点和要求, 及时地进行修改和完善, 是值得深入研究的新课题。