一村一大第一书记赋能乡村振兴的
孟丽莎1，姜广东2，张为杰2
（1.东北财经大学产业组织与企业组织研究中心，辽宁
大连116025；
2.东北财经大学经济学院，辽宁大连116025）〔摘要〕第一书记驻村帮扶有效地推动了精准脱贫和乡村振兴战略，对于全面建成小康社会和实现第二个百年奋斗目标意义重大。本文运用文献研究法、田野调查法等方法对第一书记驻村制度及实践问题进行研究。研究发现，第一书记驻村帮扶取得了显著成效，帮助了
乡村基层组织建设，提升了乡村治理现代化水平，圆满完成脱贫攻坚任务，对促进乡村生态宜居环境建设、乡风文明和乡村产业发展也作出了重要贡献。由于自身因素和外部因素的制约，第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶工作遇到了一些困境。权责不匹配、选择性合作、监督管理和绩效考核与运用等问题制约了第一书记驻村帮扶绩效。化解第一书记赋能乡村振兴驻村帮扶困境的出路在于完善第一书记驻村制度的实践机制，建立以激励机制、保障机制、监督机制、绩效管理和信息机制等为核心的协同治理机制，完善相关政策，进一步促进第一书记赋能乡村振兴取得显著绩效。
〔关键词〕乡村振兴；第一书记；驻村帮扶；协同治理机制
中图分类号：F320文献标识码：A 文章编号：1008-4096（2022）04-0075-12
一、引言
选派第一书记驻村帮扶，推进乡村振兴战略，是党中央在我国社会经济发展进入新时代中国特社会主义建设阶段后，为实现“两个一百年”奋斗目标作出的重要决策，也是促进我国建设
收稿日期：2022-02-25
基金项目：国家社会科学基金项目“乡村振兴战略背景下第一书记驻村制度实践机制及绩效评价研究”（19BJL031）；辽宁
省社会科学界联合会项目“协同治理视角下第一书记赋能乡村全面振兴的机制路径”（2022lslybkt003）；东北财
经大学社会服务能力建设专项“脱贫成果与乡村振兴有效衔接中农村产业兴旺发展的机制路径研究”（SF-Y202110）；辽宁省教育厅一般课题“乡村振兴战略背景下辽西北教育振兴问题研究”（LJKR0433）作者简介：孟丽莎（1992—），女，辽宁大连人，博士研究生，主要从事产业组织与企业组织、乡村振兴问题研究。E -mail:
****************姜广东（1964—），男，山东济宁人，教授，博士，主要从事农村经济、文化、制度与经济发展问题研究。E -mail ：jgd2000@sina 张为杰（1984—），男，山东临沂人，副教授，博士，主要从事农村经济、产业经济学、制度经济学研究。E -mail ：zwjjilin@163 〔DOI 〕10.19653/jki.dbcjdxxb.2022.04.007
〔引用格式〕孟丽莎，姜广东，张为杰.第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶机制构建路径研究［J ］.东北财经大学学
报，2022（04）：75-86.
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July，2022“三农”，实现农业农村现代化的制度创新。选派优秀干部到村任第一书记开展帮扶工作始于2001年安徽省从省直机关选派年轻党员干部到村任第一书记扶贫的实践［1］。此后很多省份开展了选派干部驻村帮扶工作。为了进一步指导和促进选派干部到村任第一书记驻村帮扶，2015年4月30日，中共中央组织部、中央农村工作领导小组办公室、国务院扶贫开发领导小组办公室发布了《关于做好选派机关优秀干部到村任第一书记工作的通知》（以下简称《通知》），选派第一书记驻村帮扶精准脱贫在全国广泛开展起来，形成了一支干部驻村帮扶队伍，长期在乡村开展帮扶工作。第一书记驻村抓党建、促脱贫、促发展，取得了明显成效。它对于加强农村基层组织建设、解决一些村“软、散、乱、穷”等突出问题，对于精准脱贫和乡村振兴起到了积极作用。2020年我国顺利完成脱贫攻坚任务，实现了全面建成小康社会目标。其后，推进实施乡村振兴战略成为第一书记驻村帮扶的中心任务。2021年5月，中共中央办公厅印发《关于向重点乡村持续选派驻村第一书记和工作队的意见》，要求健全常态化驻村工作机制，这表明第一书记驻村制度将继续在乡村振兴战略中发挥重要作用。研究第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶存在的问题和构建相应的实践机制，对于促进第一书记赋能乡村振兴具有重要现实意义。
二、文献综述
学术界对第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶问题研究，源于从政府机关和事业单位选派干部驻村任第一书记扶贫的实践。已有的研究主要集中在四个方面：选派干部驻村任第一书记的起因、第一书记驻村帮扶的绩效、第一书记驻村帮扶制度的实践困境、第一书记管理问题等。
对于大规模选派干部任驻村第一书记开展帮扶工作的原因，一些学者从不同的角度进行了研究。吴忠［2］从乡村社会治理的角度分析了第一书记驻村工作制度安排的初始原因。他认为，在我国工业化和城镇化进程不断加快的当下，乡村社会政治经济和文化多个领域正在发生着历史性的变革，在广大的中西部落后的乡村地区及一些发达地区的乡村，存在乡村政治碎片化问题，一些地方存在着基层组织涣散、有效治理组织主体缺失，致使乡村社会秩序不断趋于失序，需要从基层组织整治和重塑乡村治理。基于动员式治理的经验、效率和成果，选派优秀干部到村任第一书记，加强乡村治理和发展经济，就成为符合逻辑的选择。刘湖北和闵炜琪［3］从扶贫的角度分析，认为改革开放后国家在扶贫方面虽然提出了一系列扶贫开发政策，但扶贫效率不高，方式过于简单。习近平总书记提出精准扶贫精准脱贫的贫困治理策略，为扶贫制度创新提供了指导。进而在扶贫开发中通过选派第一书记驻村工作，加强贫困治理。王亚华和舒全峰［4］从领导力的角度进行分析，认为实行第一书记制度和政策，旨在通过向贫困村和基层组织薄弱涣散村注入领导力资源，加强基层组织建设。以上表明，研究者在第一书记驻村制度的出发点问题上有不同的观点。
第一书记的作用与驻村帮扶绩效是学术界研究的重要方面。研究者通过社会调查，主要观点和结论是：首先，第一书记驻村工作改善了民生，促进了农村经济发展。陶正付和李芳云［5］对山东省委2012年至2015年选派的4批共2183名优秀干部，各市县派出的三万多名第一书记驻村工作的情况进行调查研究，得出结论认为，第一书记在强化基层基础、加快脱贫致富、改善民生等方面取得了显著成效。其次，提升了农村基层优秀领导力。王亚华和舒全峰［4］研究了第一书记增加农村基层领导力的效果。他们认为，贫困村普遍存在着精英人才和劳动力外流，而基层实现不了优秀领导力内生的问题。在这种情况下，第一书记由于本身文化水平较高、社会资源广泛，其体特征增强了基层优秀领导力。最后，第一书记驻村制度促进了农村基层组织建设和其他方面相应变革。王瑞［6］认为，第一书记驻村帮扶激发了乡村基层组织的活力，创新了工作机制，改善了76
基础设施，经济发展取得了初步成效。蒋永甫和莫荣姝［7］调查了广西崇左市“第一书记产业联盟”中第一书记在农业产业化中的作用，认为第一书记能够帮助基层进行产业规划，能够带领村“两委”组建合作
社，通过牵线搭桥引进企业并拓展市场销路。李静［8］通过对渑池县2010年选派到“双薄弱村”的65名第一书记任职工作情况进行调查，也得出了相似的结论。杨芳［9］认为，第一书记政策的实施，为新农村建设注入了新的活力，促进了乡村治理模式变革，逐步形成了国家、村委和村民共同治理的新模式。林国华和范攀［10］对安徽临沂某个乡镇8个“第一书记”调查发现，第一书记政策有助于促进农民增加收入、壮大集体经济、加强基层组织建设和乡村环境治理。这些研究表明了从机关选派优秀干部到经济贫困村和组织薄弱涣散村驻村工作，是一个能够促进基层组织建设和推动精准扶贫的举措，在乡村振兴中起到了积极作用。
研究者经过调查研究发现，第一书记驻村工作在发挥积极作用和取得初步成效的同时也存在着很多问题和困境。首先，第一书记存在着适应性障碍，出现了工作失误等问题。第一书记的文化程度、所学专业、工作经历和个人能力等不相同，被不加区别地选派到实际情况差异巨大的乡村，又被赋予同样的职责任务，导致了第一书记驻村工作适应性障碍。中共四川宜宾市委党校课题组［11］对宜宾市选派的471名第一书记进行调查发现，第一书记在年龄、学历、工作经验、责任心等方面上有很大差异。派出单位对于选派干部重视程度不一，一部分缺乏基层工作经验、沟通能力差、缺乏工作热情的人员也被选派到村任第一书记，导致第一书记作用发挥不明显。有的人在工作中出现了一些损害众利益的问题。陈国申等［12］在调研中了解到，广西某村第一书记帮扶工作中，由于越权决策，一人说了算，导致村集体数十万元损失。其次，第一书记履职中存在的责权不对称的困境。研究者发现，第一书记担负的职
责和被赋予的职权和资源存在严重不对称，导致了第一书记履行职责和发挥作用时受到严重掣肘。许汉泽和李小云［13］对豫中J县第一书记扶贫攻坚调研发现，在扶贫场域中存在着至少两个层次的结构性排斥：第一，目标设置权责不匹配与派出单位资源供给缺乏。第二，第一书记嵌入乡村治理组织与“乡—村”闭合关系的矛盾。在长期形成的乡村治理结构下，第一书记作为外来人员将会受到既有“乡—村”闭合社会关系的排斥。上级组织和派出单位的支持力度不足，第一书记驻村工作中也就很难得到重视和支持，因而其履行职责也就会处处受到掣肘。
研究者还发现，第一书记基层工作经验缺乏和产业扶贫经验不足，也是造成第一书记驻村帮扶困难的原因。李侑峰和韦小玲［14］认为，很多第一书记没有基层工作经验，也缺乏发展产业的能力。上级组织要求第一书记进行产业扶贫，实际上加重了第一书记肩上的担子。谢小芹［15］提出“双轨治理”的分析框架对第一书记驻村制度进行分析。她认为，完善“双轨治理”需要同时进行自上而下的基层政权建设和提高乡村自治能力，提倡国家和村庄的合作治理，使得村集体组织成为政策下村时的良好“接应”点。
综上，学术界对第一书记驻村帮扶精准扶贫和乡村振兴问题的研究取得了丰富的成果，这些成果为认清我国当前第一书记驻村工作的现状和存在的问题提供了有用的资料。但是，学术界对于第一书记问题的研究还不够深入，在理论分析上还存在不够系统的问题，缺乏系统性。已有的研究文献表明，对于第一书记驻村帮扶的实践机制问题的研究成果较少。为了满足提高第一书记驻村帮扶成效的需要，对于第一书记驻村制度实践机制问题还需要从理论上进行深入系统的研究。本文以第一书记赋能乡村振兴为出发
点，在对第一书记驻村帮扶影响因素分析的基础上，研究第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶困境和实践机制问题。本文的主要贡献在于通过分析第一书记驻村帮扶绩效的影响因素，提出构建第一书记驻村帮扶的协同治理机制的对策，为制定第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶政策提供参考。
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三、第一书记赋能乡村振兴的驻村帮扶绩效
从2015年4月发布《通知》到2022年5月，我国全面开展第一书记驻村帮扶工作已达7年。根据《人民日报》、新华每日电讯、中国网等媒体报道的数据，选派优秀干部驻村任第一书记的人数从2001年到2004年逐渐增加，2015年第一书记驻村工作全面展开后，驻村帮扶的第一书记人数大幅度增加。据有关资料
统计，2021年9月初，全国有二十多万名第一书记奋战在脱贫攻坚第一线，累计近五十万名选派干部担任第一书记，加上驻村工作队成员，累计三百余万名选派干部从事脱贫攻坚和乡村振兴伟大事业。第一书记日夜奋战在广大乡村，与乡村干部众一起，大力开展乡村基层组织建设、精准脱贫和强村富民、发展乡村产业和集体经济，努力推进乡村全面振兴。以精准脱贫和全面建成小康社会为标志，第一书记驻村帮扶赋能乡村振兴取得了显著成效。
（一）加强精准扶贫
促进精准脱贫，，实现了全面建成小康社会目标
加强精准扶贫，，促进精准脱贫
“三农”问题中的一个重要问题是农民问题，农民问题中最重要的是收入问题。随着我国农村经济体制改革不断推进，农业产业化和现代化水平也在提高，现代农业的发展也给农民提高收入水平创造了条件。在2020年农村贫困人口全部实现脱贫以前，精准扶贫和精准脱贫是我国在消除贫困问题上采取的最有效策略。大规模选派机关优秀干部到村任第一书记，帮助乡村干部完成精准脱贫任务，并在此基础上带领乡村干部众实施乡村振兴战略。在我国扶贫开发和贫困治理过程中，采取过三种农村贫困线标准，分别为低水平生存标准、基本温饱标准和结合“两不愁三保障”的现行贫困线标准。在低水平生存标准下，我国贫困人口从1978年的2.5亿人下降到2007年的1479万人；在基本温饱标准下，贫困人口从2000年的
9422万人下降到2010年的2688万人；在现行贫困线标准下，贫困人口在2012年为9899万人，在2020年底全部脱贫，同时，832个贫困县全部摘帽，12.8万个贫困村全部出列，从而完成了消除绝对贫困的艰巨任务。在脱贫攻坚中，在农村绝对贫困人口收入不断提高的同时，贫困地区的基本生产条件得到改善，为推进乡村振兴奠定了坚实基础［16］。第一书记配合村“两委”，带领农村广大干部众，奋战在脱贫攻坚第一线，不辞辛苦，不畏艰难，包村包户，扶贫又扶志，想方设法，圆满完成了脱贫攻坚任务。因此，打赢脱贫攻坚战，既是各级党组织、党员干部和社会各界共同努力的硕果，也是第一书记赋能乡村振兴取得的一个重大成就。
（二）建强了农村基层组织
完善了农村社会治理体系，，提高了现代治理能力
建强了农村基层组织，，完善了农村社会治理体系
建强村基层组织是第一书记驻村帮扶的重要任务。第一书记配合乡镇党委，在五年一次的村“两委”换届选举中做好村干部的选举保障工作，将众拥护的有能力带领村民致富带头人，通过公正、科学的选举程序选出来，科学合理配置村干部，使大批“瘫”班子站起来、“散”班子聚起来、“弱”班子强起来，村民致富有了带头人，众利益受到了保障，乡村经济的发展有了组织基础，因此，第一书记驻村帮扶加强了党在乡村的组织基础。在乡村治理上，第一书记驻村帮扶的另一个重要的任务是提升基层干部乡村社会
治理能力，为村民营造一个和谐的幸福生活环境，同时，提高村民民主管理意识，实现乡村社会自治、德治、法治相统一。在加强乡村社会治理方面，第一书记普遍致力于打击黑恶势力，强化村“两委”社会治理能力，提升村民民主管理意识，积极推动村务工作民主管理，落实“四议一审两公开”制度。第一书记驻村帮扶，加强了党在农村的领导力和组织力。
众获得感普遍增强，，党关系更加密切
提升了为民服务水平，，众获得感普遍增强
（三）提升了为民服务水平
众的事情没有小事，众的利益是党的最大利益。第一书记促进村干部改变了工作作风，78
提高了为村民服务意识，努力为村民办实事，为困难众排忧解难。他们立足乡村实际，想众之所想，急众之所急，利用自身的知识、技术、社会资源，帮助众解决住房、饮水、出行、通信、医疗、养老、教育、农业生产等方面遇到的种种困难，真正做到了乡村干部的好帮手、村民众的贴心人。第一书记通过扎实的努力、贴心的服务、无私的奉献，把党对众利益的重视充分落到实处，极大地提高了党在众心中的地位，有力地密切了党关系。石柳愿［17］通过调查研究，发现第一书记驻村期间充分发挥了党与众之间的桥梁作用，党关系更加令人欣慰。第一书记深入农村，扎实工作，无私奉献，从根本上巩固了党在农村的领导核心地位。
发展产业，，推动了乡村产业振兴
（四）发展产业
第一书记驻村帮扶，一个重要任务是发展产业，帮助乡村规划和引进产业项目，壮大集体经济。他们积极探索乡村产业发展的道路，深入研究乡村的资源环境优势，因地制宜，谋划和发展了一大批特农业项目，对于实现精准脱贫和乡村产业振兴起到了积极作用。第一书记规划和发展乡村产业，一般是沿着扶贫产业和集体产业两个方向展开的。扶贫产业收益专用于建档立卡户，是针对贫困户脱贫发展起来的产业，它的发展壮大能够确保贫困户稳定脱贫，在贫困户脱贫后，扶贫产业转化为帮扶产业，主要任务是增加脱贫人口的收入，对于防止返贫和巩固脱贫成果具有积极作用。集体产业收益主要用于壮大集体
经济，增加相对低收入众的收入。二者虽然有分工但是并不矛盾，而是共同促进乡村产业发展，为促进乡村振兴奠定基础。全承相等［18］认为，实现产业化经营与扶贫开发的对接，是实现精准扶贫的一个关键问题。第一书记对促进乡村产业发展起到了显著的作用。周保吉［19］认为第一书记作为一种外来帮扶力量，给贫困村带来新的生产要素和投资，促进当地产业发展，提高贫困众收入，帮助贫困地区脱贫致富。
概而言之，第一书记在精准扶贫和乡村振兴场域积极响应打赢脱贫攻坚战号召，与乡镇党委干部和村干部密切配合，开展了建强基层组织、发展扶贫产业、强村富民、建设美丽乡村、提升为民服务等方面的工作，取得的成绩十分显著，为实现乡村振兴作出了巨大努力和显著贡献。
四、第一书记驻村帮扶绩效的影响因素
第一书记赋能乡村振兴，涉及干部选派、工作能力、乡村资源、组织支持、干关系、社会资本等方面。第一书记驻村帮扶绩效受到多方面因素影响。其中，既有第一书记个人能力、工作态度、社会关系等自身方面的因素，也有组织支持、政策引导和资源支持等外在因素。分析这些影响因素，有利于加强第一书记管理，提高工作绩效。影响第一书记赋能乡村振兴驻村帮扶绩效的因素可以划分为主观因素和客观因素、自身因素和外在因素等，这里主要分析自身因素和外在因素。
（一）影响第一书记驻村帮扶绩效的自身因素
第一书记驻村帮扶工作会面临与原来工作单位十分不同的环境。为了完成上级组织交给的任务，他们必须具备相应的条件和能力。只有第一书记具有较高的政治素质、热爱农村工作、善于做众工作，同时有较强的事业心、责任感，甘于奉献，才能具备履行职责的主观条件和工作能力。在所有因素中，政治觉悟、工作能力、事业心、责任心、奉献精神是不可缺少部分。其中，政治素质好，有高度的政治觉悟，是保证第一书记坚决贯彻党的方针政策的基本条件，它能够使第一书记在工作中始终坚持正确的政治方向，确保其在品行、政治上符合要求，能够为村“两委”干部、党员众树立榜样，影响和带动更多的干部众。第一书记应对具备较强的工作能力，这是履行职责和完成任务的必要条件。选派第一书记驻村工作，目的就是发挥其帮扶乡村振兴的能
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