2021年第4期
科技管理研究
Science and Technology Management Research2021 No. 4
doi: 10.3969/j .issn. 1000-7695.2021.04.024
赵祚翔，胡贝贝
(中国科学院科技战略咨询研究院，北京100190)
摘要：通过对我国开展新冠疫情防控应急管理中数字技术应用的实践案例研究发现，数字化治理可以在疫情关联信息获取、疫情传播路径追踪、疫情信息公开与舆情管理、疫情风险预警、健康认证等方面提供强力支撑，服务各地区进行精准防疫和决策支持，但同时也暴露出数字化治理理念尚未形成、数字技术和手段利用不充分、存在“数据鸿沟”和数据安全等若干问题。应对•^战，建议政府在推动应急管理体系的数字化治理实践中，加快顶层设计，将 城市公共管理数字化转型融入智慧城市建设和“城市大脑”建设中，推动公共大数据整合共享，加强数据、信息、网络与系统安全建设同步规划和同步运行。
关键词：应急管理；数字化转型；治理能力；新冠肺炎疫情
中图分类号：C93; G301 文献标志码： A 文章编号：1000-7695 (2021 ) 04-0183-08
Thought and Countermeasures on Digital Transformation of
Emergency Management System
Zhao Zuoxiang, Hu Beibei
(Institutes of Science and Development, Chinese Academy of Sciences, Beijing 100190, China)
Abstract：This paper takes the practical application of digital technology in the CO V ID-19 epidemic emergency management as a case study, and finds that digital governance can provide strong support in epidemic-related information acquisition, tracking path of the epidemic, information disclosure, public opinion management, epidemic risk early warning, health certification for accurate epidemic prevention and decision making. But at the same time, it also exposes some problems, such as the lack of the concept of digital governance, the insufficient utilization of digital technology and means, the existence of "data gap" and the problem of data security. Meeting the challenges, the paper recommends that in the practice of digital governance of the emergency management system, the gov
ernment should speed up the top-level design, integrate the digital transformation of urban public administration into the construction of intelligent city and "urban brain", actively promote the integration and sharing of public big data, and strengthening synchronous planning and operation of data, information, network and system security construction.
Key words：emergency management; digital transformation; governance capabilities; COVID—19
2019年年末，新型冠状病毒肺炎（COVID-19) 疫情（以下简称“新冠疫情”）暴发并迅速波及全国，伴随2020年春节前后人员流动频繁，疫情的防控难 度大大增加，能否迅速掌握疫情传播的准确信息，及时有效地甄别潜在传播人并采取科学的管控和 防治手段，关系到全国人民的生命安全和社会稳定，也是对我国突发公共应急管理体制建设提出的严峻 挑战和考验。习近平在中央全面深化改革 委员会第十二次会议中强调，要健全科学研究、疾 病控制、临床的有效协冋机制，及时总结各地实践经验，形成制度化成果，完善突发重特大疫情 防控规范和应急救治管理办法；同时，还专门提出 要鼓励运用大数据、人工智能、云计算等数字技术，在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配 等方面更好发挥支撑作用。在此背景下，本研究旨 在深人探讨数字技术与疫情防控应急管理体系的融 合问题，通过分析我国在新冠疫情防控工作中数字 化治理的实践与挑战，归纳总结数字技术与公共卫 生应急管理体系融合的有效路径和模式，以期为我 国建设数字化、智能化的应急管理体系，提升现代
收稿日期：2020-06-08，修回日期：2020-08-21
基金项目：国家自然科学基金青年科学基金项目“破解创新悖论—基于微观实证研究解析创新价值的实现机制”（71804077)；中国科学技术协会高端科技创新智库青年项目“疫情防控中智能技术改善社会治理的路径研究”（E0027818)
184赵祚翔等：应急管理体系数字化转型的思路与对策
化治理能力提供思路和支撑。
1数字化治理与应急管理的国内外研究与实践
1.1数字化治理转型的理论研究回顾
大数据、云计算、人工智能和区块链等新一代 信息技术的飞速发展，为政府治理能力现代化水平 的提升提供了技术支撑。借助数字化基础设施的建 设，政府对公共管理领域的信息收集和分析能力，以及各部门之间的协调沟通能力将会得到大幅度提 升，对其日常业务流程再造、资源优化整合、跨层 级业务精准服务等方面的管理体系重构将会起到重 要的推动作用[1]，政府的组织架构也会朝着扁平化 方向发展。
联合国教科文组织（UNESCO)[2]对数字化政 府的定义是：公共部门对信息和通信技术的使用，旨在改善其公共服务的供给，鼓励公民更便利地参 与决策过程，并使政府更加负责、透明和有效。Accenture t
3_的研究表明，数字化政府公共服务的转 型建设涵盖了从基础设施、治理方式、工作流程、沟通渠道和新服务模式交付的前台与后台改造，一个完善的数字化政府能够提高公众对其提供公共服 务的满意度，增强政府信任水平，提高整体经济活力。Dawes[4]认为数字化政府本质上反映了政府的治理 体系转型，是公民和社会信息收集、使用和传播的 便利化融合，这也要求政府对数字时代的治理前景 有一个更全面、更灵活的认识。数字化政府转型中 的障碍是离散化的政府业务流程、互不兼容的立法 框架、数据标准和层级关系，这些影响了公共部门 中各组织间信息共享和组织因素的重塑，而解决这 些问题也是一个漫长的组织关系演化和学习过程[5]。Dawes等[6]在研究中提出了一个概念模型用于将数 字化政府现象理解为一种动态现象，其中政策、管理、组织、技术和数据都在给定的社会、政治和经济环 境中相互作用。因此，数字时代治理的改革思维应 该是采取整体视角和反碎片化流程来应对公众需求，要实现组织变革和效率变革就需要完全营造一个政 府数字化运营的新模式，而不应该仅仅依靠数字化 技术渠道对传统行政和业务流程进行补充。
党的十九大报告提出要加快建设网络强国、数 字中国和智慧社会，数字化环境中的政府治理能力 变革已经成为我国各级政府关注的重点领域，政府 的管理体系和治理能力也随着数据的开放与智能化 应用不断发生改变。马建堂[7]认为，大数据可以被 政府应用在治理效率提升、重构治理模式、破解治 理难题等多个方面，是促进国家治理变革的基础性 力量，在具体治理领域，如精准医疗、个性化教育、社会监管、舆情监测预警，大数据的使用使得以往 无法实现的环节变得简单、可操作、更加透明，为 政府
解决治理“顽疾”和“痛点”提供了强大的技 术支撑。王啸宇等[8]阐释数字政府的体系架构和创 新机理反映了治国理政和服务公众的新形态，能够 降低行政成本、增强行政的科学性、促进治理的精 细化，在实践应用中，数据政务的多维面向及功能 图景能够理顺政府与各个领域间的关系，有效提升 社会协同发展的合力。钟伟军[9]对我国现有政府信 息平台建设中的行政化和封闭化现象分析，提出了 “以用户为中心”的理念，说明了将公民视为用户 应成为政府数字化转型的基本逻辑。在针对数字化 政务改革的具体操作和实践的研究中，赵光勇等[1°]通过对浙江省“最多跑一次”改革的研究发现，政 府对民众的服务承诺不仅是政府体制机制改革的切 人口，也是利用互联网技术倒逼政府流程再造的抓 手。黄建伟等["]认为，我国当前数字化政府的发 展仍停留在数字化的技术层面，对于治理的核心层 面重视程度不够，而数字治理目标达成的过程中“数 字”与“治理”如何平衡、公民的互动参与、数字 治理中的政府角等问题尚需要更深人地研究。
目前，国内外理论界对数字化治理的研究主要 集中在数字化技术的应用对公共服务交付系统、工 作流程改进、绩效评价体系、成本效益分析、改善 组织结构的影响，一些涉及数字化政府的政治学和 社会学研究也讨论了数字化技术对政府公开透明度、行政问责制、公民和社区参与以及个人隐私等方面 的影响，研究成果具有较强的公共管理学价值，但 具体到数字技术与应急管理的结合问题，研究成果 则相对较少。
1.2数字化应急管理的实践探索
诸多发达国家早在20世纪就着手开展数字化应 急管理的相关研究，并将数字化技术广泛应用于多 个领域的应急管理体系建设。
美国政府在1979年就成立了联邦紧急事务管理 局（FEMA)，并于2003年“9 . 11”事件和热 病菌事件发生后将FEMA并入新成立的国土安部，成为国土安全部4个下属部门之一。近年来，FEMA 调动大量科技资源开展广泛的科学研究与实验，在 全国范围内建立起独特的信息处理系统和多级实验 室反应网络，为有效应对各类公共安全突发事件提 供必要的数据、理论、技术和设备。为了进一步克 服公共数据分散在各联邦、州立或私人机构致使数 据整合受阻的困局，美国联邦政府发起设立了“工 作单位与家庭住址纵向动态系统（LEHD) ”的大数 据项目。LEHD较全面地整合了普查与企业数据，
赵拃翔等：应急管理体系数字化转型的思路与对策185
同时对人口和就业数据进行历时及实时的查询分析。2010年后，LEHD整合了自然和人为灾害数据，推 出以公共应急为目的的数据应用，更好地发挥了数 据在应急管理体系中的价值。当大范围的突发事件 发生后，LEHD能够快速分析出受灾人口数量及特征，从而为下一步的应急、撤离等部署甚至恢复计划提 供决策依据[12]。
日本是人口稠密和自然灾害频繁发生的国家，也是应急管理的先驱和模范国家。目前，日本已经 建立起了由首相担任主席的中央预防事故委员会，并制定了一套连贯的规则，以便对所有突发危机事 件作出快
速反应。自1995年神户大地震灾难以来，日本政府一直致力于利用数字化手段来完善应急管 理模式，并建立起基于地理信息系统（GIS)和计算 机通用网络的危机管理系统，该系统包含不同的子 系统，用于操作灾害预防、事中救援、灾后重建、损害评估等应急管理相关功能[13]。此外，2003— 2007年间，日本安装了世界上最先进的地震和海啸 预警系统，这也是日本政府危机管理系统的主要部 分之一。通过大数据分析，该预警系统在2011年 “3 • 11”地震爆发前曾向市民发出临震预警和海啸 预警，在政府应对危机管理决策和紧急救援中发挥 了重要作用[14]。在引入大数据应对突发公共危害中，日本政府不断加强与媒体和通信公司的合作：在灾 害发生时，政府组织的紧急救援队可以通过分析来 自手机、汽车导航系统等发出的位置数据，准确获 取情报、快速支援受灾地区；灾民也可以通过无线 通信网络来实时了解疏散路线和交通状况等信息。日本的一些媒体，例如NHK频道也承担着广播预警 系统、传播救灾信息、引导舆情的重要责任[15]。
在帮助政府应用数字化手段防控公共卫生事件 中，谷歌（Google)在2008年启动了 “谷歌流感趋 势（GFT) ”研究项目。在美国，‘由于季节性流感 导致患者前往急诊科就诊和住院次数增加，给本来 就很紧张的医疗系统带来很大的压力。许多研究也 证实了，急诊科的拥挤与关键手段的延迟与患 流感死亡率增加有直接关系[16]。流感大流行对美 国医疗基础设施构成了公认的严重威胁，而传统的 监视手段，例如疾病控制和预防中心（CDC)搭建 的“美国流感前哨提供者监视网络”，则依赖于许 多指标的收集，包括临床症状、病毒学实验室结果、住院人数和死亡率统计，导致数据报告往往出现滞 后的现象。
因此，要对季节性和大流行性流感进行 有效管理，就需要通过及时、准确的监控来尽早发 现疫情。GFT项目的最初版本是采取了大数据和小 数据的结合分析，在5 000万个搜索词中到最佳匹配以适应1 152个数据点，并与美国流感前哨提 供者监视网络中报告的国家、地区、州和城市级别 检测到的流感数据进行对比匹配，通过建立4.5亿 组数学模型来分析特定检索词条的频率与流感传播 的时间和空间联系。2009年美国甲型H1N1流感暴 发的前几周，谷歌进行流感趋势分析，成功预测了 H1N1在具体州区的传播范围，为公共卫生机构提供 了有效、及时的数据信息[17]。之后，GFT预测模 型经过几次调整和改进，虽然在预测中因为算法过 度拟合导致数值偏高而受到一些质疑[18]，但是其 提供的方法基础为传统的流行病防控工作开启了新 的思路，类似的应用也提高了针对疾病的数字化监 测效率，具有较大的透明度和及时性，对政府改进 公共卫生事件的应急管理模式产生了积极的影响。
目前，对于数字化应急管理的应用研究形成了 3个方面的认识。一是数字化应急管理的本质是数 字技术的革新，是现有管理体系围绕数字化理念和 技术应用的拓展，丰富了灾害的救援和响应的技术 路线[19]。例如，尺^等〜1提出了一种基于智能手 机终端的危险事件检测系统和广域救援系统的新颖 算法结构，该应用在监测到突发医疗事件后，可以 通过全球定位系统（GPS)或辅助GPS获取用户的 位置，并通过通信网络将其发送到救援中心，以便 用户可以立即获得医疗帮助。为了提升突发事件的 响应速度，Kwan等[21]研究将实时3D GIS技术应用 于GIS的智能应急系统的可行性，并使用俄亥俄州 富兰克林县GIS数据库的集成3D网络数据来验证模 型结果，进一步讨论了智能应急系统对实施营救的 应急决
策能力和支持功能。二是数字化技术的应用 不仅拓展了应急管理的渠道，基于物联网技术的城 市公共安全应急管理预警系统还可以实现全方位监 控和准确预测，对重大突发性事件的预防可以起到 关键性作用[22]。如〇1<111等[23]将众包技术与传感 网络技术相结合，构建了开放平台的城市应急预案 管理系统，实现了应急预案管理的自动化和功能化，可为政府的应急计划和响应提供共享服务。三是数 字化治理应该贯穿应急管理的全生命周期。随着大 数据和无线传感技术的不断发展，环境传感器数据 和社交媒体数据将在应急管理的预防、准备、响应 和恢复全周期提供越来越多的便利[24]。而大数据 的两个主要来源，即专用传感器网络和多功能传感 器网络，也被证明可以有效提升灾难管理的信息质 量和服务质量[25]。但是，目前基于不同部门之间 数据的非结构化，以及应急管理应用程序能否及时 利用海量数据资源来帮助政府和社会作出相应的决 策分析，依然是全球范围内数字化应急管理体系建
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设的主要挑战[26]。
2数字化治理在新冠疫情防控中的实践
我国《国家中长期科学和技术发展规划纲要(2006—2020年）》首次将公共安全作为国民经济 和社会发展重点研究领域之一，并要求从整体上对 公共安全科技问题进行战略研究以及部署，特别是 在应对突发公共事件中，如何更好地利用先进的信 息技术和丰富的数据资源来助力管理部署和科学决 策，对影
响公共安全的突发事件作出快速反应、部 署和调度，是未来构建数字化应急管理体系的重要 内容。由于我国应急管理研究起步较晚，针对政府 数字化转型如何更好体现在应对突发公共事件管理 能力方面的研究还比较欠缺，对构建数字化应急管 理体系尚缺乏统一的认识，而新冠疫情可以说是对 国家治理体系和治理能力的一次大考。在新冠疫情 的防控工作中，数字化技术的使用和政府治理模式 的创新为有效阻击疫情作出了重要贡献，也为开展 数字化治理与应急管理建设的后续研究提供了丰富 的实证案例。
2.1大数据追踪疫情传播路後
《GSMA2019移动产业影响报告》显示，2019 年我国移动通信用户数多达16.32亿户，独立移动 通信普及率为83.3%。由于我国移动通信用户普遍 采取实名制注册，通过定位、服务定位来判断 移动设备持有人位置信息，在新冠疫情防控中对获 取人员行踪信息起到了关键性作用。一方面，通过 定位对判断可疑人员的位置信息具有实时性特 征，手机在使用的过程中需要连续接受发出的 测量信号，而移动通信蜂窝网络的半径较小，更新 速度在秒级，具有强大的实时优势；另外，全球卫 星导航和数字化地图在手机中的普遍使用，可以提 供更为精准的定位信息。因此，在现有技术条件下，经过用户授权，中国三大通信运营商基于手机信令 已经能够实现有效的用户手机定位，这对梳理新冠 肺炎确诊人的生活轨迹、锁定潜在感染人提供 了重要的信息来源。
除了电信移动通信，许多大型互联网企业开发 的应用软件，如打车软件、社交平台、电商平台、外卖平台等，也可以通过手机软件（APP)授权调 用用户的出行记录、住址数据、移动支付信息等，并作为定位信息的有效补充。通过大数据技术追踪 位置变化轨迹，可以在突发公共事件的应急响应中 建立有效的个体关系图谱，从而精准掌握疫情传播 途径，避免疫情向更大范围扩散。而将不同时间段 的个体授权位置数据进行纵向串联和整合，还能够清晰地显示体流动的特征，标志出人员从疫情高 发区流入和流出的信息、动态变化和规模，比如基 于授权数据，百度和腾讯等互联网公司制作了春运 期间的国内人口迁徙地图。人员迁徙数据有利于定 位新冠疫情输出的主要区域、人密度，并预测相 关地区的疫情发展态势、潜在染病人，为疫情防 控部门及地方政府分类制定相关人员返程规划、出台交通管制措施等提供决策依据。
2.2构建数字化信息发布与互动平台
在突发公共卫生事件的防控过程中，信息收集 和反馈机制的公开透明有利于公众正确认识事件发 展态势、了解防控措施和政策，提高对公众的防控 知识普及率，避免公众出现恐慌情绪。在新冠疫情 防控的关键时期，我国中央和各级地方政府相继推 出了针对疫情防控专题的线索征集和信息发布平台，如人民网上线的全国地市新型冠状病毒感染的肺炎 疫情实时动态平台，提供了权威和实时更新的各地 区确诊病例、疑似病例、累计死亡和治愈人数等信息，并提供了同乘查询、实时播报、在线问诊、辟谣与 防护、物资救助信息等多种服务；另外，国家政务 服务平台也利用腾讯云技术支撑推出了“全国一体 化政
务服务平台新冠肺炎疫情防控专题”，提供包 括实时动态跟踪、同行密接自查、医用口罩注册备 案查询、全国定点医院和发热门诊导航以及地方服 务窗口链接等功能。
除此之外，各地方政府也积极搭建各自的数字 化防疫指挥平台（数字化指挥平台一般性架构见图 1)，截至2020年2月6日，阿里巴巴集团已经与 浙江、湖北、湖南、贵州、河南等28个省、自治区、直辖市合作搭建数字防疫系统[27]。该系统分为居民、社区街道、医疗疾控、政务管理等四大模块，为各 地居民和疫情防控机构提供信息查询、数据地图、返程登记、病例上报、疫情动态分析、远程诊疗等 20余项功能。除了官方平台的建设外，一些志愿者 还建立了基于公共需求数据抓取等方法的救援物资 信息对接平台，如湖北省医疗物资需求信息平台，对医疗资源需求进行分地区、分医院、分类别呈现，全面发布诸如所需物资名称、所需数量、联系信息 和运输方式之类的信息，并支持跟踪查询，这些功 能都有利于及时、有效地显示物资短缺信息，提高 了资源调配机构和捐助者获取信息的速度，提高了 资源分配的效率。另一方面，为确保疫情防控与复 工复产的有序进行，许多地方政府利用数字化政务 平台的技术支撑推出了“网上办公、掌上办公”等 线上政务服务，减少人员往来接触、简化办事程序，最大限度隔离病毒传播途径；一些地方还借机推进
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I
业务应| | 用层
!
i
I 应用服丨 I
务
层
■
I 数据资|I
源层
I 基础设 I
施层
疫情专题
物资专题地冈专题
人员专题医疗专颗
政策专颗机构专题
轨迹专题
捐赠专题
GPS
公安网络
智能终端智能手机服务器
视频监控
图
1
疫情防控数字化指挥平台总体架构
2.3开发基于人工智能的疫情发展预测模型
面对新冠疫情发展和传播态势的不断变化，卫 生防控部门和公众需要尽快掌握有关传播源和传播 特征的信息，许多人工智能研发团队也在借助深度 学习等新技术来追溯传染病源头，并根据病患确诊 顺序和有关密切接触人员等信息定位时空碰撞点进 行科学建模，推算出疾病传播路径。传统的医疗数 据采集具有明显的滞后性，这对在疫情传播早期阶 段快速获取传播数据、分析疫情传播机理造成制约， 而依靠各类医疗数据联网和智能设备归集的数据具 有明显的及时性和准确性，为疫情发展预测模型（以 下简称“预测模型”）的搭建提供了数据基础。除医疗数据外，疫情传播往往还涉及气候、交通、 社会行为等多维度的因素影响，大数据技术的发展 使得这些影响因素均可以数据形态展示，极大地丰 富了预测模型的分析维度，而海量数据基础也可以 为预测模型的预测功能发挥提供丰富的优化和训练 素材。根据预测的新冠疫情发展态势，疾控部门能 够针对发病人数热力分布对重点区域强化卫生措施， 对可能扩散的区域提前陈设防疫防控资源，避免出 现二次暴发、局部暴发和多点暴发。
舆情管理在新冠疫情防控中，人工智能技术主要聚焦于 公众及医疗信息的收集处理建模以及自然语言处理
等应用，然而，在目前的理论体系下，人工智能的不 可解释性依然无法有效融人流行病学体系，同时行业 内部尚未形成有效的数据规范体系，数据的采集和整 合能力建设还比较滞后，未来人工智能在公共应急管 理体系中可发挥的作用仍有较大的提升空间。2.4建设电子化健康评估系统
在新冠疫情防控中，浙江省杭州市率先推出了 以真实数据为基础的数字化健康证明“健康码”， 作为人员
进人相关地区的通行证明。居民可通过自 行网上申报，经后台核实，即可生成属于其本人使 用的二维码。根据浙江省有关规定，健康码分为3 种颜，持有“绿码”者可直接通行，显示“黄码” 和“红码”的则需接受相应隔离措施。健康码的推 广使用代替了线下登记，可以大大减轻基层表单填 写汇总负担，并有利于解决地方统计分析和查问 题，为防控机构对新冠疫情态势预判和决策部署提 供了数据支撑。随着复工潮到来，个人健康码的普 及可以协助政府部门掌握返工人员的批次和数量等 情况，并且可以帮助企业随时掌握员工的健康数据 和动态，避免重复检查和认证，为各地精准开工复工、 人员流动创造更便利的条件。随着浙江健康码模式 的成功经验在全国范围内推广，在国务院电子政府 办的指导下，支付宝基于全国一体化政务服务平台
I
系统接口
I
I
对接
|
疫情展示疫情研判资源管理指挥调度
社冈管理
缋效评估
数据杳询数据管理线索采集信息发布
轨迹分析
统计服务
了政府“不见面审批”改革，推广网络核验、电子 证照和电子印章等服务，为数字化政务转型提供了实践经验。
然而，要实现在较短的时间内上线数字化政务功
能，大多数需要在之前相应的技术底座上搭建完成，
但由于各省份的数字治理基础和治理能力还存在较大 的差异，因此各地具体实施的效果也有所差别。
数据规范标准体系
运营维护管理保护体系
技
术服务支撑体
系
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