如何准确认定⾏政处罚当事⼈，历来是⾏政执法实践中的难点。⾏政处罚法将⾏政处罚对象统
称为“当事⼈”，这与《治安管理处罚法》同时使⽤“违反治安管理的⾏为⼈”“被处罚⼈”，《公安机
关办理⾏政案件程序规定》同时使⽤“当事⼈”“违法⾏为⼈”“被处罚⼈”显然不同。因为，⾏政处罚
法是规范共同⾏政⾏为的⼀般法律。《⾏政处罚法》（2021年修订）中，“当事⼈”先后出现71
次，⾜见其举⾜轻重之地位。违法建设不同于⼀般的⾏政违法⾏为——由于违法建（构）筑物
及设施的不动产的特性，其历史跨度较长，经常出现⾏为⼈和占有⼈分离的复杂情况，⽐如违
法建设经过继承、交易、赠与，或者承租⼈搭建后解约、⾏为⼈死亡或解散、破产等，导致当
事⼈难以查明或查明后⽆法继续查处。司法实践对此认识不⼀，出现了⼝径不⼀甚⾄完全相反
的裁判。
⼀、据以研究的案例
（⼀）厦门市海沧区城市管理⾏政执法局与杨某某城建⾏政⾮诉纠纷案——（2014）海执审字
第47号
【基本案情】2010年初，厦门市海沧区⽂圃花园1号楼102室原业主在装修过程中，未经相关⾏
政主管部门批准，在该室东南侧（⼩区公共部位）搭建构筑物⼀处，⼀层，铁⽪结构，建筑⾯
积4㎡；并安装卷帘门⼀处，⾯积4㎡。2013年9⽉杨某某购得该室产权，2013年10⽉未经相关
⾏政主管部门批准，在该室东南侧外墙破墙开门⼀处，拆除墙体⾯积5㎡。杨某某的⾏为违反了
《厦门市城市规划条例》第三⼗四条第⼆款、《厦门市物业管理若⼲规定》第⼆⼗九条第⼆款
之规定，海沧区城市管理⾏政执法局于2014年1⽉27⽇以杨某某未经批准违法建设为由，依据
《厦门市经济特区城市管理相对集中⾏使⾏政处罚权规定》第五条第（⼆）项、《厦门市城市
规划条例》第五⼗五条第（九）项、《厦门市物业管理若⼲规定》第四⼗六条第⼀款之规定，
作出厦海城执罚字（2014）9号《⾏政处罚决定书》：（1）责令杨某某于收到《⾏政处罚决定
书》之⽇起⼗五⽇内⾃⾏拆除上述违法构筑物，恢复房屋原貌；（2）处以⼈民币3万元。
【处理结果】海沧区⼈民法院于2014年8⽉1⽇作出裁定：准予强制执⾏厦海城执罚字
（2014）9号⾏政处罚决定。
【裁判要旨】违法建筑物的买受⼈（所有权⼈）虽不是违法建设⾏为⼈，但其是违法建筑的现
有使⽤⼈、受益⼈，其所有、管理的房产具有违反规划、物业管理等⾏政管理秩序的状态，可行政处罚告知书
认为其具有“违反⾏政管理秩序的⾏为”，执法部门可以以其作为⾏政处罚相对⼈，责令其限期拆
除，这符合⾏政法的⽐例原则、效率原则。
（⼆）陆某某诉南通市海门执法局责令限期拆除案——（2020）苏06⾏终4号
【基本案情】陆某某的⽗亲陆元精（已故）原在海门“柿南村⼗⼀组”有使⽤⾯积为26.08的砖⽊
房屋⼀处，2001年因南海路⼀期⼯程建设，该房屋进⾏拆迁，陆元精选择货币安置，并与拆迁
公司签订了房屋拆迁货币安置补偿协议。同年，陆元精以5000元的价格“永久性租借集体仓库两
间，产权归其本⼈”。该仓库⼤概建成于上世纪60年代，因破败不堪，陆元精于2001年花费约
30000元进⾏了翻建，翻建后居住在内。2018年7⽉，海门执法局向陆某某及原审第三⼈调查了
有关情况。2018年7⽉，海门执法局向陆某某等发出责令改正通知书。2018年8⽉10⽇，向陆某
某等发出⾏政处罚事先告知书。2018年8⽉15⽇，作出〔2018〕海城执罚字第220028号⾏政处
罚决定书，责令陆某某等三⼈三⽇内⾃⾏拆除其⽗亲擅⾃搭建的建筑物。
陆某某等⼈不服，向市政府申请⾏政复议，在⾏政复议期间，海门执法局认为有新的情况需要
进⼀步调查，于2018年10⽉25⽇撤销了上述⾏政处罚决定书。因陆某某等⼈明确表⽰不愿意撤
回复议申请，海门市⼈民政府遂作出〔2018〕海⾏复第35号⾏政复议决定书，确认⾏政处罚决
定书违法。
2019年3⽉21⽇，海门执法局张贴公告，载明案涉建筑物未取得建设⼯程规划许可证，违反了
《城乡规划法》第四⼗条第⼀款的规定，属于违法建设，因搭建当事⼈已经死亡，故公告告知
有关利害关系⼈到海门执法局处主张权利、接受调查或者⾃⾏拆除案涉建筑物。2019 年3⽉25
⽇，陆某某及张某某到海门执法局处主张权利。2019年4⽉2⽇，海门执法局作出责令限期拆除
公告；2019 年4⽉4⽇，作出强制拆除事先催告书公告；2019 年4⽉11⽇，海门市政府作出责成
强制拆除决定书；2019年4⽉18⽇，海门执法局作出强制拆除公告；2019年4⽉19⽇，案涉房屋
被拆除。陆某某不服，诉⾄法院。
【处理结果】⼀审判决：1.撤销海门执法局责令限期拆除公告；2.驳回陆某某的其他诉讼请求。
陆某某不服，提起上诉。⼆审判决：1.撤销⼀审⾏政判决；2.驳回上诉⼈陆某某的诉讼请求。
【裁判要旨】违法建筑不能作为合法财产予以继承。在违法建设⾏为⼈已经死亡的情况下，违法建设⾏为⼈的⼦⼥不当然负有拆除违法建筑的法定义务。在⽆法确定责令限期拆除相对⼈的情况下，⾏政机关以公告的⽅式作出责令限期拆除决定既达到⾏政管理的⽬的，也避免了⾏为⼈已死亡，⽆处罚对象的执法困境，该⾏政⾏为的合法性应予确认。
（三）刘某诉⾩阳市颍州区政府、颍州区城管局、⽂峰街道办⾏政强制拆除案——（2018）最⾼法⾏申2376号
【基本案情】2006年底，罗某某在颍州区⽂峰办事处莲花社区红旗队建房3栋，每栋四层，总⾯积2353.14平⽅⽶。2016年4⽉2⽇，安徽吉韵房地产估价咨询有限公司对涉案房屋评估⾯积为228.32平⽅⽶，房屋结构为砖混、简易。2016年6⽉21⽇，⽂峰办事处申请颍州区城建指挥部对罗某某违法建房进⾏查处。颍州区城管局经过⽴案询问、现场勘验检查，并请⾩阳市颍州区住房和城乡建设局、⾩阳市城乡规划局协助调查，认定罗某某于2006年在⽂峰办事处红旗队建设的房屋没有办理建设⼯程规划许可证，属于违法建设。在履⾏告知听证、处罚前告知后，颍州区城管局于2016年7⽉20⽇向罗某某下达州城管罚决字〔2016〕第156号处罚决定书，限其5⽇内⾃⾏拆除完毕，罗某某逾期没有履⾏。在履⾏了公告、催告程序后，经向区政府请⽰，颍州区城管局于8⽉5⽇下达强制拆除决定书，决定8⽉13⽇起组织强制拆除。2016年9⽉12⽇，颍州区城管局对涉案房屋实施了拆除。另查明，2008年刘某签订房屋买卖合同，出资购买了涉案房屋并居住。刘某认为其购买了涉案房屋，系该房屋的所有权⼈，拆迁⾏为侵犯了其合法权益，遂诉⾄法院。
【处理结果】⼀审判决：驳回刘某的诉讼请求。刘某不服，提起上诉。⼆审判决：驳回上诉，维持原判。刘某不服⼀、⼆审判决，向最⾼⼈民法院申请再审。最⾼⼈民法院裁定：1.本案指令安徽省⾼级⼈民法院再审；2.再审期间，中⽌原判决的执⾏。
【裁判要旨】⾏政机关在处理违法建筑的法律关系中，应当针对不同情况进⾏相应的处置，主要分为两种情况：⼀是，对于正在进⾏建设的违法建筑，可对违法建设者予以处罚。⼆是，对于违法建筑已经建
成多年并已出售的情况，由于⾏政机关实施强制拆除时已经产⽣了新的权利⼈，即除了违法建筑的建设者外还有违法建筑的实际居住、使⽤⼈。因此，⾏政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理⽅式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使⽤的利害关系⼈，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，⾏政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该⾏政处理⾏为实际影响的利害关系⼈的正当权益。
⼆、确定违法建设当事⼈的⼀般规则
（⼀）关于⾏为责任与状态责任的⼀般规定
1.⾏为责任
是违法⾏为⼈对其实施的违法⾏为承担的法律责任，⼀般以“⼈”为受领对象，常处以财产罚，以惩罚违法⾏为为⽬的。亦即，惩戒⾏为⼈，令其不敢再犯。
《⾏政处罚法》（2021年修订）第四条规定：“公民、法⼈或者其他组织违反⾏政管理秩序的⾏为，应当给予⾏政处罚的，依照本法由法律、法规、规章规定，并由⾏政机关依照本法规定的程序实施。”显然，⾏政处罚法以⾏为责任作为确定违法⾏为当事⼈的⼀般原则。实践中，绝⼤多数当事⼈也正是违法⾏为⼈。
2.状态责任
《⾏政处罚法》（2021年修订）第四条表明⾏政处罚针对的是“⾏为”，但并不限定执法对象必须是“⾏为⼈”，因为违反法定义务的责任既包括了对⾏为的⾏政责任也包括了对秩序违反状态的恢复责任，即状态责任。
状态责任的概念源于德国⾏政法理论。德国法上⼀般认为，⼀般⽽⾔，引起危害之⽅式，不外是经由⼈之⾏为，或因物之性质或状态所致，前者⼀般称为⾏为责任，后者称为状态责任。我国台湾地区的⾏政法⼀般理论也认为，⾏政处罚相对⼈，可包括⾏为⼈本⾝；对他⼈之⾏为应负责之⼈；对事物之状况应负责之⼈。台湾地区“废弃物清理法”规定，存在于与⼟地或建筑物相连接之骑楼或⼈⾏道之⼀般废弃物，由⼟地或建筑物所有⼈、管理⼈或使⽤⼈清除。状态责任⼀般以“物”为中⼼，需要责任⼈消除违法状态，以恢复社会管理秩序为⽬的。亦即，改正违法⾏为，恢复被侵害的管理秩序。
《⾏政处罚法》（2021年修订）第⼆⼗⼋条第⼀款规定：“⾏政机关实施⾏政处罚时，应当责令当事⼈改正或者限期改正违法⾏为。”该条要求恢复被侵害的管理秩序，令当事⼈履⾏义务或者
以其他⽅式达到与履⾏义务相当的状态，实际上就是对状态责任的规定。
（⼆）违法建设的⾏为责任
绝⼤多数情况下，违法建设的⾏为⼈与占有⼈等是⼀致的，此时应当适⽤⾏为责任，相关法律法规规定较为明确。如《城乡规划法》第六⼗四条规定：“未取得建设⼯程规划许可证或者未按照建设⼯程规划许可证的规定进⾏建设的，由县级以上地⽅⼈民政府城乡规划主管部门责令停⽌建设……”。第六⼗五条规定：“在乡、村庄规划区内未依法取得乡村建设规划许可证或者未按照乡村建设规划许可证的规定进⾏建设的……”。第六⼗六条规定：“建设单位或者个⼈有下列⾏为之⼀的，由所在地城市、县⼈民政府城乡规划主管部门责令限期拆除，可以并处……”。上述法条中的“进⾏建设”与“有下列⾏为之⼀”，显然针对⾏为。《⼟地管理法》等法律法规也基本相同。据此，违法建设的法律责任，⼀般围绕“⾏为”进⾏确定，这与《⾏政处罚法》颇为⼀致。能够确定违法建设⾏为⼈的，应⾸先适⽤⾏为责任。
对照⾏为责任理念，上述案例（⼀）忽略了真正的违法⾏为⼈（原业主），将状态责任⼈（现业主）作为唯⼀的被处罚⼈，从法理与法规上均难以⽴⾜。
（三）违法建设的状态责任
实践中，违法建筑物出现交易、赠与以及⾏为⼈死亡等脱离⾏为⼈控制情况，从⾏政执法⽬的、效果⾓度考虑，可兼顾“状态责任”，将状态责任⼈作为相对⼈。⽐如在交易情况下，即使买受⼈不是违法建设⾏为⼈，违法建筑物依附于合法房屋，买受⼈也是直接利益关系⼈，对维护房屋合乎⾏政管理秩序负有不可推卸的责任，也应承担拆除违法建筑物恢复原状的⾏政责任。有作者认为：“买受⼈作为现任房产所
有权⼈，有责任消除房产的违法状态，使其管理的房产合乎⾏政管理秩序。”⼜如在继承、赠与等情况下，继受⼈在承受房产合法权利的同时，也有维护⾏政管理秩序的义务，承受了把违法建设恢复原状的义务。但是，状态责任的追究⼀般以责令改正、限期拆除为主；⽽、没收等⾏政处罚只能适⽤于⾏为责任。在责令限期拆除究竟是否属于⾏政处罚久争未果的情况下，“状态责任”说不能从根本上解决问题。
上述案例（⼆）提出：“根据《城乡规划法》第六⼗四条规定，从事违法建设⾏为应当依法受到相应的⾏政处罚。⽽⾏政处罚的对象，作为⾏政法律责任的承担者，通常情况下应当是违法⾏为⼈。本案的违法⾏为⼈是陆元精，上诉⼈陆某某及两原审第三⼈作为陆元精的⼦⼥，并不负有限期拆除该违法建设的法律责任，更不应成为被处罚⼈。从我国现⾏法律法规看，对于该情形下的违法建设⾏为及违法建筑如何处理，并⽆具体明确的操作性的规定。”“上诉⼈海门执法局在针对案涉违法⾏为重新作出决定时选择责令限期拆除的⽅式消除违法状态，避免了建设⾏为⼈已死亡，⽆被处罚对象的执法困境。重新作出的责令限期拆除决定以公告的形式作出，⽽未直接向上诉⼈陆某某及原审第三⼈张某某、陆某某作出，也避免了将上述⼈员确定为限期拆除的义务主体。”上述判理与状态责任理念⾼度契合。正因为此，案例（⼆）既没有简单地将陆某某、张某某等作为被处罚⼈，也没有径⾏将其作为管理⼈。
（四）违法建设利害关系⼈的正当权益保护
确定违法建设当事⼈，最根本的是权益保护问题。上述案例（三）⾮常精辟地提出：“⾏政机关对于违法建筑采取强制拆除的处理⽅式实际上直接影响的是购买该违法建筑并居住使⽤的利害关系⼈，对违法建筑原建设者的影响可能已经微乎其微了。在此情况下，⾏政机关在作出对违法建筑的处理时，必须考虑到直接受到该⾏政处理⾏为实际影响的利害关系⼈的正当权益。”“在本案的实际执法过程中，尽管上诉⼈海门执法局未将被诉责令限期拆除决定直接向上诉⼈陆某某及两原审第三⼈作出，但上述⼈员对被诉⾏为知晓，也进⾏了陈述、申辩，上诉⼈陆某某及两原审第三⼈的实体权利并未受到侵害。综上，在该⽅式不违反法律的强制性规定，也未明显侵害上诉⼈陆某某等⼈权利的情况下，⼈民法院不应对该⽅式的合法性轻易予以否定。”这与⾏政管理的⽬的⽆疑是⼀致的。
三、破解问题的思路
对于复杂情况下⾏政处罚当事⼈的认定，已有法律法规作了有益尝试。如《道路交通安全法》第⼀百⼀⼗四条规定：“公安机关交通管理部门根据交通技术监控记录资料，可以对违法的机动车所有⼈或者管理⼈依法予以处罚。对能够确定驾驶⼈的，可以依照本法的规定依法予以处罚。”未来，可在制定《国⼟空间规划法》时参照这⼀做法；当前，可先进⾏地⽅⽴法或者出台司法意见，有的地⽅已经先⾏⼀步，积累了宝贵经验。
（⼀）将违法建设所有⼈或者管理⼈规定为当事⼈
如《关于审理违法建设查处案件法律适⽤问题座谈会会议纪要》（北京市⾼级⼈民法院，2016
年4⽉19⽇）规定：能够确定违建的建设单位、个⼈，或者没有证据证明建设单位、个⼈已将违建全部转让给实际管理⼈的，⾏政机关未将建设单位、个⼈作为查处相对⼈的，属认定事实不清，法院不予⽀持，但⾏政机关已依法履⾏公告程序的除外。
⼜如《北京市城乡规划条例》（2019年）第九⼗⼆条第⼆款规定：“本条例所称的违法建设当事⼈，包括违法建设的建设单位、施⼯单位、所有⼈或者管理⼈。”《北京市禁⽌违法建设若⼲规定》（2020年修订，市政府令第295号）第⼆条第⼆款规定：“本规定所称的违法建设当事⼈，包括违法建设的建设单位、施⼯单位、所有⼈或者管理⼈。”
再如《天津市⾼院关于规范涉“⼤棚房”案件审理和执⾏⼯作的具体意见》规定：17.“⼤棚房”违法建设查处案件中，违法建设的建设单位、个⼈或实际管理⼈是相对⼈，对违法建设查处⾏为，具有提起⾏政诉讼的原告主体资格。
（⼆）按照建设⾏为内容进⾏合理区分
如《天津市⾼院关于规范涉“⼤棚房”案件审理和执⾏⼯作的具体意见》规定：19.既存在“⼤棚房”违法建设，⼜存在后续改建、扩建或加建⾏为的，如果后续的改建、扩建、加建⾏为并未形成独⽴建筑物，仅
为依附于先前“⼤棚房”违法建设的附属设施，则⼀般不宜将改建、扩建或加建⼈确定为查处相对⼈；若后续改建、扩建、加建⾏为与原建设⾏为共同成就了“⼤棚房”违法建设且难以区分的，应当将建设⼈及改建、扩建或加建⼈共同作为被查处⼈。20.若原建筑物为合法建筑物，改建、扩建或加建⾏为违法的，应将改建、扩建或加建⾏为⼈作为查处相对⼈。
（三）保护利害关系⼈的正当权益
如《天津市⾼院关于规范涉“⼤棚房”案件审理和执⾏⼯作的具体意见》：18.……如“⼤棚房”违法建设的建设者和承租⼈分离，违法建设承租⼈的室内物品等合法权益因事实拆除⾏为受到实际影响，承租⼈有权以⾃⼰的名义针对物品毁损等⾏为提起⾏政诉讼，法院应围绕影响承租⼈合法权益⾏为的合法性进⾏审查。承租⼈仅主张违法建设本⾝权益或仅起诉限期拆除决定、强制拆除决定合法性的，裁定不予⽴案或驳回起诉。承租⼈主张依据《最⾼⼈民法院关于适⽤〈⾏政诉讼法〉的解释》第⼗三条的规定对违法建设查处⾏为提起⾏政诉讼的，裁定不予⽴案或驳回起诉。
（四）⾏为⼈不能确定的，按“⽆主违建”处置
如《北京市城乡规划条例》（2019年修订）第七⼗⼋条第⼆款规定：“执法机关对⽆法确定违法建设当事⼈的，可以在公共媒体或者该建设⼯程所在地发布公告，督促违法建设当事⼈依法接受处理，责令其限期拆除违法建设，告知其逾期不拆除的，执法机关将依法实施强制拆除，公告期间不得少于10⽇。公
告期间届满后6个⽉内⽆⼈提起⾏政复议或者⾏政诉讼的，依法强制拆除或者没收。”经浏览北京市城市管理综合⾏政执法局⽹站，多起案件按照上述程序实施查处。
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