⾏政诉讼中的“利害关系”是指公法上的利害关系
【裁判要旨】
⾏政诉讼中所谓“利害关系”，应限于法律上的利害关系，不包括反射性利益。
所谓法律上的利害关系，⼀般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，⼀般不包括私法上的利害关系。
所谓公法上的利害关系，是指⾏政⾏为所援引的公法规范所要求保护的权利和利益，受到该⾏政⾏为侵犯的可能性。
只有当事⼈公法领域的权利和利益，受到⾏政⾏为影响，存在受到损害的可能性时，该当事⼈才具有提起⾏政诉讼的原告主体资格。
限于判例索引：最⾼⼈民法院（2017）最⾼法⾏申169号⾏政裁定
案由：⾏政复议
当事⼈：
再审申请⼈(⼀审原告、⼆审上诉⼈)：刘⼴明。
被申请⼈(⼀审被告、⼆审被上诉⼈)：张家港市⼈民政府。
案件由来和审理经过：
再审申请⼈刘⼴明诉被申请⼈张家港市⼈民政府（以下简称张家港市政府）⾏政复议⼀案，江苏省苏州市中级⼈民法院于2016年9⽉13⽇作出（2016）苏05⾏初59号⾏政判决，驳回刘⼴明的诉讼请求。刘⼴明不服提起上诉后，江苏省⾼级⼈民法院于2016年12⽉21⽇作出（2016）苏⾏终1415号⾏政判决，驳回上诉，维持⼀审判决。刘⼴明仍不服，在法定期限内向本院申请再审。本院依法组成由审判员耿宝建担任审判长并主审、审判员⽩雅丽、汪军参加的合议庭，对本案进⾏了审查，现已审查终结。
⼀审：
⼀审法院审理查明，2015年11⽉24⽇，张家港市发展和改⾰委员会（以下简称张家港市发改委）向江苏⾦沙洲旅游投资发展有限公司（以下简称⾦沙洲公司）作出张发改许备〔2015〕823号《关于江苏⾦沙洲旅游投资发展有限公司⾦沙洲⽣态农业旅游观光项⽬备案的通知》（以下简称823号通知）。该通知内容涉及项⽬名称、主要功能及建设内容、项⽬选址、项⽬总投资及资⾦筹措、有效期等五个⽅⾯。刘⼴明于2016年1⽉通过信息公开的⽅式取得了上述通知，认为该通知将其位于江苏省张家港市锦丰镇福
利村悦丰⽚⼀、⼆组拥有承包经营权的⼟地纳⼊其中，该通知存在重⼤违法情形，遂向张家港市政府提起⾏政复议，要求确认违法并予以撤销。张家港市政府经审查认为，刘⼴明与823号通知不具有利害关系，遂于2016年3⽉21⽇作出〔2016〕张⾏复第2号驳回⾏政复议申请决定，并于2016年3⽉22⽇送达刘⼴明。刘⼴明不服，向⼀审法院提起⾏政诉讼。
⼀审法院认为，根据《中华⼈民共和国⾏政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》）第⼆⼗⼋条第⼆项的规定，申请⼈提起⾏政复议申请，应当与具体⾏政⾏为有利害关系。《江苏省企业投资项⽬备案暂⾏办法》第⼗七条规定，项⽬申报单位凭项⽬备案机关出具的项⽬备案通知书，依法办理⼟地、环保、规划等各⽅⾯的⼿续后⽅可开⼯建设。本案中，823号通知系对建设项⽬的备案⾏为，是职权机关就申请⼈申请备案的项⽬是否符合项⽬备案条件依法进⾏审查后作出的⾏政⾏为，该⾏为产⽣实体影响的利害关系⼈是备案申请⼈⾦沙洲公司，对其他⼈的合法权益并不产⽣直接影响。⾦沙洲公司仅凭该通知是不能实施开发建设的，还必须依法办理⼟地、环保、规划等各⽅⾯的⼿续后⽅可开⼯建设。故刘⼴明与823号通知并不具有利害关系，其提起的⾏政复议申请不符合《实施条例》规定的受理条件。根据《实施条例》第四⼗⼋条第⼀款第⼆项的规定，⾏政复议机关受理⾏政复议申请后，发现该⾏政复议申请不符合⾏政复议法和本条例规定的受理条件的，应当决定驳回⾏政复议申请。因此，张家港市政府作出驳回⾏政复议申请决定符合法律规定，遂判决驳回刘⼴明的诉讼请求。
⼆审：
刘⼴明不服⼀审判决，上诉⾄江苏省⾼级⼈民法院。江苏省⾼级⼈民法院以基本相同的事实与理由，驳回上诉，维持⼀审判决。
再审申请⼈申请再审理由：
刘⼴明向本院申请再审，请求：1.依法撤销⼀、⼆审判决，并依法改判；2.⼀、⼆审诉讼费由张家港市政府承担。其申请再审的事实和理由为：823号通知具有⾏政审批效⼒。该通知是涉案地块进⼊征收程序的必备⽂件。唯有该通知通过，涉案项⽬才能启动其他程序。因此，823号通知并⾮只影响到备案申请⼈⾦沙洲公司，还直接对⽤地范围内的⼟地承包经营权⼈产⽣影响。823号通知将再审申请⼈的⼟地纳⼊项⽬选址范围，对再审申请⼈的权利义务产⽣了重⼤影响。由于823号通知的作出，导致再审申请⼈的⼟地因涉案项⽬需被征收的法律后果，且再审申请⼈作为相关地块地上附着物所有权⼈，仍未获得合法补
偿，再审申请⼈的合法权益受到了严重侵害，故再审申请⼈与823号通知有重⼤利害关系，再审申请⼈有权提起⾏政复议，张家港市政府理应受理并履⾏⾏政复议职责。⼆审法院并未就案件情况向再审申请⼈进⾏任何询问即决定进⾏书⾯审理，严重违反法律规定。
裁判理由：
本院认为，本案的争议焦点是如何理解⾏政诉讼法规定的“利害关系”暨如何认定原告主体资格问题。
《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第⼆⼗五条规定，⾏政⾏为的相对⼈以及其他与⾏政⾏为有利害关系的公民、法⼈或者其他组织，有权提起诉讼。《中华⼈民共和国⾏政复议法》第⼗条也有关于利害关系的规定。显然，上述法条规定的“有利害关系的公民、法⼈或者其他组织”，不能扩⼤理解为所有直接或者间接受⾏政⾏为影响的公民、法⼈或者其他组织；所谓“利害关系”仍应限于法律上的利害关系，不宜包括反射性利益受到影响的公民、法⼈或者其他组织（以下统称当事⼈）。同时，⾏政诉讼乃公法上之诉讼，上述法律上的利害关系，⼀般也仅指公法上的利害关系；除特殊情形或法律另有规定，⼀般不包括私法上的利害关系。因⽽，举凡债务⼈夫妻的离婚登记⾏为、债务⼈的⾮抵押房屋转移登记⾏为、抵押⼈的公司股东变更登记⾏为，虽有可能影响民事债权⼈或者抵押权⼈债权或抵押权的实现，债权⼈或者抵押权⼈因⽽与上述⾏政登记⾏为有了⼀定的利害关系，但因此种利害关系并⾮公法上的利害关系，也就不宜承认债权⼈或者抵押权⼈在⾏政诉讼中的原告主体资格。上述债权⼈的普通债权和抵押权⼈的抵押权等民事权益，⾸先应考虑选择民事诉讼途径解决。申⾔之，只有主观公权利，即公法领域权利和利益，受到⾏政⾏为影响，存在受到损害的可能性的当事⼈，才与⾏政⾏为具有法律上利害关系，才形成了⾏政法上权利义务关系，才具有原告主体资格（原告适格），才有资格提起⾏政诉讼。
公法（⾏政法）上利害关系的判断，同样较为复杂。原告主体资格问题与司法体制、法治状况和公民意识等因素密切相关，且判断是否具备原告主体资格的标准多重，并呈逐渐扩⼤和与时俱进态势。其中，保护规范理论或者说保护规范标准，将法律规范保护的权益与请求权基础相结合，具有较强的实践指导
价值。即以⾏政机关作出⾏政⾏为时所依据的⾏政实体法和所适⽤的⾏政实体法律规范体系，是否要求⾏政机关考虑、尊重和保护原告诉请保护的权利或法律上的利益（以下统称权益），作为判断是否存在公法上利害关系的重要标准。实践中，对⾏政实体法某⼀法条或者数个法条保护的权益范围的界定，不宜单纯以法条规定的⽂意为限，以免孤⽴、割裂地“只见树⽊不见森林”，⽽应坚持从整体进⾏判断，强调“适⽤⼀个法条，就是在运⽤整部法典”。在依据法条判断是否具有利害关系存有歧义时，可参酌整个⾏政实体法律规范体系、⾏政实体法的⽴法宗旨以及作出被诉⾏政⾏为的⽬的、内容和性质进⾏判断，以便能够承认更多的值得保护且需要保护的利益，属于法律保护的利益，从⽽认可当事⼈与⾏政⾏为存在法律上的利害关系，并承认其原告主体资格，以更⼤程度地监督⾏政机关依法⾏政。但需要强调的是，个案中对法律上利害关系，尤其是⾏政法上利害关系或者说⾏政法上权利义务关系的扩张解释，仍不得不兼顾司法体制、司法能⼒和司法资源的限制；将⾏政实体规范未明确需要保护、但⼜的确值得保护且需要保护的权益，扩张解释为法律上保护的权益，仍应限定于通过语义解释法、体系解释法、历史解释法、⽴法意图解释法和法理解释法等法律解释⽅法能够扩张的范围为宜。
将当事⼈是否具有法律保护的权益，作为判断当事⼈是否具有原告主体资格的重要标准，与⾏政⾏为合法性审查原则也相互契合。法院对⾏政⾏为合法性的评判，除了依据⾏政诉讼法等⾏政基本法，更要依据⾏政机关所主管的⾏政实体法；在实体问题上的判断，更多是依据⾏政实体法律、法规、规章甚⾄规范性⽂件。如果原告诉请保护的权益，并不是⾏政机关作出⾏政⾏为时需要考虑和保护的法律上的权益，
即使法院认可其原告主体资格，但在对⾏政⾏为合法性进⾏实体审查时，仍然不会将⾏政机关未考虑原告诉请保护权益之情形，作为认定⾏政⾏为违法的标准。也即，即使当事⼈所主张的权益客观存在，也可能会间接受到⾏政⾏为的影响，但因不属于⾏政实体法保护的权益，故并不会得到实体裁判⽀持，原告最终仍然只能承担不利的后果。申⾔之，即使法院认可其原告主体资格，受理其起诉，因其所诉请保护的权益并不会在诉讼中得到保护和尊重，其起诉也就丧失了必要性，不具备诉的利益；因⽽不承认其原告主体资格，也并不会侵犯其任何权益。对于仅具有反射性利益，⽽⾮法律上权益的当事⼈⽽⾔，也不能以被诉⾏政⾏为被作否定性评价后，可能会间接有利于保护其所主张的权益为由取得原告主体资格。申⾔之，当事⼈民法上的权益或者习惯法上的权益，只有在有关⾏政法律规范对其加以保护的情形下，才能成为⾏政法上保护的权益，才能形成⾏政法上的利害关系，才能取得原告主体资格，才能请求司法保护该权益。否则，上述相关权益，只宜通过民事诉讼或者针对直接对其设定权利义务的⾏政⾏为提起⾏政诉讼等⽅式来保护。⽽且，对⾏政⾏为合法性的评价，主要依据⾏为作出时的事实和法律状态，⼀般不受事后变化了的事实和法律规定的影响；因⽽当事⼈主张的权益，应当是⾏政机关作出⾏政⾏为时已经存在和需要考虑的权益，原则上对于事后形成的权益或者已经消失的权益，当事⼈⽆权提起诉讼，除⾮存在因⾏政法律关系存续⽽事后受到影响等特殊情形或者法律有特殊规定。
将当事⼈是否具有法律保护的权益，作为判断当事⼈是否具有原告主体资格的重要标准，与现⾏公益诉讼的⽴法和实践相⼀致。⾏政诉讼的⽴法宗旨，体现了权利保护和权⼒监督的统⼀性。适格原告的起诉，
既在主观上维护⾃⾝合法权益，⼜在客观上维护法秩序，监督依法⾏政，有利于法治国家建设，从⽽体现出主观为⾃⼰，客观为他⼈的样态。因⽽，通过适度扩⼤原告主体资格、坚持合法性全⾯审查、严格审查标准等，可以在⼀定程度上弥合⾏政诉讼主、客观诉讼的争议。但⾏政诉讼虽有⼀定的公益性，却显然不能将原告主体资格范围⽆限扩⼤，将⾏政诉讼变相成为公益诉讼。现⾏⾏政诉讼法在确定原告主体资格问题上，总体坚持主观诉讼⽽⾮客观诉讼理念，⾏政诉讼⾸要以救济原告权利为⽬的，因此有权提起诉讼的原告，⼀般宜限定为主张保护其主观公权利⽽⾮主张保护其反射性利益的当事⼈。即使在消费者权益保护、环境污染、公共服务等领域，部分原告提起的诉讼，客观上具备⼀定程度公益诉讼特点，呈现⾃益为形式⽽公益为⽬的的特征；但在原告主体资格上，⼀般仍然限于提起⾃益形式的公益诉讼，仍然坚持原告本⼈需要提供证据证明其存在与普通公众不同的独特的权益，且该种权益受⾏政实体法律规范所保护，并存在为被诉⾏政⾏为侵害的可能性；法律明确规定其属于可以直接提起公益诉讼的主体除外。因⽽，在⾏政机关不依法处理投诉举报事项等⾏政不作为引发的诉讼中，认可因⾃⼰法律上的权益受侵害⽽投诉举报的当事⼈的原告主体资格，就⽐认可因公共利益受损⽽投诉举报的当事⼈的原告主体资格，更具有正当性。
就本案⽽⾔，根据《国务院关于投资体制改⾰的决定》（国发〔2004〕20号）、《中央预算内直接投资项⽬管理办法》、《政府核准投资项⽬管理办法》、《江苏省企业投资项⽬备案暂⾏办法》等规定，发展改⾰部门对政府投资项⽬的审批⾏为和企业投资项⽬的核准和备案⾏为，主要是从维护经济安全、合
理开发利⽤资源、保护⽣态环境、优化重⼤布局、保障公共利益、防⽌出现垄断等⽅⾯，判断某⼀项⽬是否应予审批、核准或备案（以下统称项⽬审批⾏为）。考察上述⼀系列规定，并⽆任何条⽂要求发展改⾰部门必须保护或者考量项⽬⽤地范围内的⼟地使⽤权⼈权益保障问题，相关⽴法宗旨也不可能要求必须考虑类似于刘⼴明等个别⼈的⼟地承包经营权的保障问题。发展改⾰部门在作出项⽬审批⾏为时，也就⽆需审查项⽬⽤地范围内的征地拆迁、补偿安置等事宜，⽆需考虑项⽬⽤地范围内单个⼟地、房屋等权利⼈的⼟地使⽤权和房屋所有权的保护问题。因此，项⽬建设涉及的⼟地使⽤权⼈或房屋所有权⼈与项⽬审批⾏为不具有利害关系，也不具有⾏政法上的权利义务关系，其以项⽬审批⾏为侵犯其⼟地使⽤权或者房屋所有权为由，申请⾏政复议或者提起⾏政诉讼，并不具有申请⼈或者原告主体资格。具体到本案中，张家港市发改委作出823号通知即使涉及刘⼴明依法使⽤的⼟地，刘⼴明也不能仅以影响其⼟地承包经营权为由申请⾏政复议。张家港市政府以再审申请⼈的⾏政复议申请不符合《实施条例》第⼆⼗⼋条第⼆项的规定为由，作出驳回其申请之决定，符合法律规定。⼀、⼆审法院判决并⽆不当。再审申请⼈刘⼴明如认为项⽬建设过程中⾏政机关的⼟地征收与补偿等⾏为侵犯其合法权益，应当通过其他法定途径解决。
另外，⼈民法院审理⾏政案件原则上应当公开进⾏，但⼈民法院可依法决定书⾯审理或者开庭审理、公开开庭或者不公开开庭。不能认为所有的⼀审⾏政案件和⼆审⾏政案件，都必须要经过公开开庭审理程序。为节约司法成本，减轻各⽅当事⼈诉讼负担，对于原告或者上诉⼈所诉之请求，在法律上显⽆理由
者，⼈民法院可基于职权，不经⾔词辩论，直接不予⽀持。因此，根据《最⾼⼈民法院关于适⽤〈中华⼈民共和国⾏政诉讼法〉若⼲问题的解释》第三条以及《最⾼⼈民法院关于⾏政诉讼应诉若⼲问题的通知》的相关规定，对于⼀审⾏政案件，合议庭认为不需要开庭审理的，可以迳⾏裁定驳回起诉；根据《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第⼋⼗六条规定，对于⼆审⾏政案件，合议庭认为不需要开庭审理的，也可以不开庭审理。因本案的主要争议是法律适⽤问题，⼆审法院未开庭审理⽽采⽤书⾯⽅式审理，系法院职权所在且不违反法律规定。再审申请⼈有关⼆审法院未经询问即书⾯审理违法的再审理由，亦不能成⽴。
裁判结果：
综上，再审申请⼈刘⼴明的再审申请不符合《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第九⼗⼀条规定的情形。依照《中华⼈民共和国⾏政诉讼法》第⼀百零⼀条、《中华⼈民共和国民事诉讼法》第⼆百零四条第⼀款之规定，裁定如下：
驳回再审申请⼈刘⼴明的再审申请。
合议庭成员：耿宝建、⽩雅丽、汪军
裁判时间：2017年4⽉26⽇
法官助理：孙辉妮