J IAN SHE YAN JIU技术应用
Guo tu kong jian gui hua ti xi jian gou de luo ji
ji yun zuo ce lüe tan tao
杨忠翰
国土空间是国家主权及主权权利管辖的地域空间，是
一个国家国民生存的场所与环境，其内容包括陆地、领海、
领空与内水、陆上水域等，而国土空间规划则是由国家出
台的、指导国家空间发展的指南，是实现一个国家可持续
发展的空间蓝图，也是开发、建设等各类活动的根本依据
所在。本文将对我国国土规划体系建构的逻辑以及运作策
略进行探讨。
自新中国成立以来，随着政治与经济的发展，我国构
建了多类型的国土空间规划，该类规划业已在改革开放后
我国社会、经济及城镇化发展方面取得了良好成效与作用，
但随着社会的进一步发展，老旧空间规划的弊病也随之浮
现，朝令夕改、内容冲突或存在重叠、规划类型层出不穷
等问题屡见不鲜，构建集土地利用使用规则、城乡规划等
于一体的国土空间规划体系势在必行，而自建国至今，我
国通过且不断修订《城市规划法》《土地管理法》及对主
体功能区进行规划皆是我国向该目标“奋力前行”的明证。
一、我国国土空间规划体系建构逻辑
对于一个国家而言，国土空间规划体系建构重要性不
言而喻，而对于我国这般幅员辽阔的大国来说，虽然需于
空间规划方面进行分工，但仍需建立统一框架下的体系方
能适应未来发展，否则便会出现“因分工而出现空间规划
间存在矛盾”问题，除该类问题外，国土开发及保护亦远
未达到预期值。为解决该类问题，我国中央明确于《生态
文明体制改革总体方案》中提出将空间规划作为基础、将
用途管制作为主要手段来对国土空间开发及保护制度进行
构建，而空间体系的构建也应以空间优化与治理作为主要
内容，在构建空间体系的过程中实现分级管理、互相衔接
以及全国统一。
以往我国在对统一的空间规划体系进行探索与尝试
时，选择在空间规划体系的编制技术上向深层探究，虽然
亦能产生一定的效果，但实际成效距离探究前设定的预期
值差距较大，难以实现预期内的目标，相反地，针对行政
管理机构及体制的调整与优化反而会令成效颇为喜人，对
该状况进行深究，不难发现以往我国空间资源不同的配置
部门之间往往有失协调，部分部门甚至呈现自成体系状态，
与其余部门格格不入，而一旦这种情况发生，部门与部门
间的衔接自然也不尽自然，部门与部门间也多存在职能、
内容方面的重叠或冲突，部门间的规划逻辑各不相同，最
终致使空间规划体系成为了部门“话语权”的争夺，各部
门间缺乏基本的交流，其外在表现也十分明显，不同的部
门往往会各自编制自身的规划，而该规划差异也十分巨大，
规划期限、规划范畴以及技术标准皆各不相同，最终造成
了毫不协调的“窘境”。在这种情况下，仅自技术层面做
出改革虽然能够在短时间内实现“多规合一”，但仍是“治
标不治本”，部门间不协调的弊病依然存在，虽然短期内
难再见其“踪影”，但久后随着时间的推移，其内的弊病
会日趋明显，到时便又回到了最初的问题——如何处理该
类矛盾？对于该类矛盾及问题，我国中央选择通过部委机
构改革将空间规划部门及相关管理部门统一并入自然资源
部中，成功实现“多规合一”并化解了以往因机制、体制
而衍生的诸多矛盾，在此过程中，我国对于新国土空间规
划体系的行政逻辑也随之显露无疑。
从我国建国以来空间规划的兴起及发展方向来看，每
一次变革都设定了特定的目标，且该类目标多以“技术理
性”为基点，需注意的是，无论在那哪次变革中，技术理
性都足够充分，也就是说虽然不同的部门存在有失协调及
职能冲突等矛盾，但早些年部门内制定的各类规划于小范
围内仍不失其合理性，若全部推倒重来将会令我国蒙受巨
大损失，故而我国决定对其进行整合，“取其精华，去其
糟粕”，利用整合消除以往部门间存在的“摩擦”，将其“精
华”所在融入新的体系内，由于各领域、各部门的专项规
划多在其空间领域内发挥着无可替代的功效，因此我国新
时代下并不选择将其推翻，而选择将其整合至新框架内，
令其功效得到充分发挥，这也是我国新国土空间规划体系
建构的技术逻辑所在。
部门规划新的规划体系主张“多规合一”，依据政府层级对其
实现编制分级，针对市、县或以下的地域，该规划体系主
张以“城”与“乡”两类规划对国土空间进行规划。该体
系既具备“多规合一”主张的融合性质，其本身又具有一
技术应用
定的开放性，只是该开放需建立于统一与协调的原则之上。
二、我国国土空间规划体系运作策略
1.空间规划分类分级编制与传导机制构建
新的国土空间规划体系一改过往“各自为战”的分散体系状态，转而强调上下层级的传导，发挥各领域、各部门专项规划的实际作用，但在其发挥作用时对其形成约束，逐步将各个专项规划“融合”，于后续逐步融合过程内将理内容内，由地方建设管理部门统一管理。
在对国土空间规划实际管理的过程中，管理方式应当建立于以往实践的基础上，各级政府对规划进行编制、审批以及监管时，应当实行“事权划分”原则，即将负责事务与实际权利进行明确划分，严格做到“管什么、批什么”，且后续也应将“谁审批，谁监管”作为建立空间规划审查与备案制度的根本原则，这一改革思路令以往行政方式发生了大规模的变革，因而无论是规划编制内容、规划成果
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