云南行政学院学报2021年第2期
的历程与展望*
——基于全国代表大会和全国卫生大会决策文件的分析
王延隆1，章伊琳2，孙金权2
（1.浙江中医药大学 马克思主义学院，浙江 杭州 310053；
2.浙江中医药大学 第一临床医学院，浙江 杭州 310053）
摘 要：中国共产党成立以后，就着手制定并实施医疗卫生政策。新中国成立后，我国基于实践不断完善各项医疗制度，调整医疗政策，力求为中国人民的健康谋划康庄未来。全国代表大会和全国卫生大会决策是党和政府实现医疗卫生发展的最基本、最重要途径。本文通过梳理新中国成立前党的代表大会和新中国成立后全国人民代表大会与全国性卫生大会的决策文件，将医疗卫生发展史分为以1949年、1978年、2009年为节点的四个阶段。医疗卫生事业的不断发展使得国民健康水平持续提高，而下一步，则必须在社会主义制度下遵循科学规律，建设人类健康共同体。
关键词：医疗卫生；历史考察；决策文件分析
中图分类号：R197文献标识码：A文章编号：1672-0681（2021）02-108-008
作者简介：王延隆，浙江中医药大学副教授、硕士生导师，南京理工大学马克思主义学院博士生，浙江省之江青年社科学者，主要研究方向为党史党建；章伊琳，浙江中医药大学第一临床医学院研究助理，主要研究方向为医疗卫生政策；孙金权，浙江中医药大学第一临床医学院讲师，主要研究方向为医疗卫生政策。
自1921年至新中国成立，党积累了发展医疗卫生的实践经验并在新中国成立后得到传承，在不断探索实践中，我国的医疗卫生事业取得了飞跃式进步。医疗卫生事业的发展方向体现在全国性大会的决策中，其决策在完善中国特卫生和健康发展道路发挥着至关重要的作用，全国代表大会和全国性卫生大会上公布的决策是医疗卫生发展思想的重要依托与体现。本文通过对建党初期党在医疗卫生领域的理念探析以及新中国成立后全国代表大会和卫生大会决策文件的观察研究，更贴切、更深入地理解我国的医疗卫生发展道路，并以此庆贺建党一百周年。
收稿日期：2020-10-11
*基金项目：浙江中医药大学科研基金资助项目“建党百年来党领导中医药发展的研究”（2021JKDSDJ02
3）；浙江省高校人文社科重大攻关项目“重大公共卫生事件中青年爱国主义教育的浙江实践”（2021QN076）.
一、建党以来医疗卫生政策发展历程
（一）1921-1949年：领导苏区以及解放区卫生运动，积累医疗卫生工作经验
新民主主义革命时期，中国共产党虽然没有在全国执政，但依次在苏区和解放区依靠众并组织众参与卫生运动，积累了宝贵的经验。在此阶段，革命环境风云变幻加上医疗卫生条件的严重落后，使医疗卫生的发展需要通过依靠众、深入众、组织众而不断积累新实践经验。1933年曾指出：“如长冈乡一样，发动广大众的卫生运动，减少疾病以至消灭疾病，是每个乡苏维埃的责任。”a党通过领导人民众一起防疫从而有效遏制传染病的传播，保存了大批革命有生力量。抗日战争时期，党大力推动众卫生工作，将医疗卫生与抗战紧密结合起来，开展多项军民众性的卫生防疫运动。1945年，在党的七大上提道：“……所谓国民卫生，离开了三亿六千万农民，岂非大半成了空话？”b在党领导的卫生运动大力铺开下，以农民为代表的根据地人民医疗卫生水平有了一定程度的提升。解放战争时期，众卫生运动仍是消灭传染病流行的主要手段之一，通过包括医疗卫生知识宣教在内各种形式的众卫生运动，以东北为代表的解放区医疗卫生运动成效显著。此阶段的众卫生运动有效控制了传染病的蔓延，使得党领导地区的医疗卫生状况得到改善。实践证明，坚持走众路线，开展众性卫生运动有利于人民卫生习惯的塑造与卫生环境的改观，极大促进了此阶段医疗卫生水平的发展。
党通过重点关注人民众的基础卫生水平，保障了广大人民的健康权利，奠定了新中国成立后以人民为中心的医疗卫生发展观。马克思指出：“保护健康，坚持一切价值的源泉即劳动能力本身。”c医疗卫生的发展最终服务于广大人民众，一个民族的发展必须保证人民众的健康水平，这提示要改善以工农为代表的人民众的医疗卫生环境，这是以人民为中心的重要体现。各项医疗卫生决策的提出必须考虑工人阶级，强调一切众的实际问题都是应当注意的，工人阶级是民主革命时期的主力军，需要有作为一只独立领导政治力量的基本保障。工人有权在工厂享受基本卫生保障，党的二大宣言提道：“工厂设立工人医院及其他卫生设备”d，在党的三大及五大的报告中均涉及关于工厂卫生和劳动条件的法律规定。为保证革命的有生力量，全党一直重视解决农村医疗卫生问题，领导开展众性卫生工作。在红军时期，因时制宜、因地制宜，对农村人民的卫生环境提出简明而实际的“通光、通风、通水、吃熟食、去污秽、灭苍蝇以及隔离病人”等卫生七项要求e。党在抗日战争时期成立了乡镇集市医药卫生合作社，以一个村、乡的范例良好的推动了全局的发展。党的六大提到要设置苏维埃市政部，其主要职责之一就是“救助病人”f，承担一部分医疗卫生职责，这是中国共产党尝试领导和管理国家的一次伟大尝试，它合理地将中央与地方的医疗卫生发展联系了起来。该阶段医疗卫生水平发展缓慢而有较大局限，人民众大多只得到基础性保障。要取得全国范围内革命的胜利，需要在不断的实践中获得宝贵的领导且医疗卫生事业发展的经验，所以在《论联合政府》中提道：“应当积极地预防和医治人民的疾
a 文集（第1卷）［M］.北京：人民出版社，1993：298.
b 马克思恩格斯全集：第26卷［M］.北京：人民出版社，1972：159.
c 选集（第3卷）［M］.北京：人民出版社，1991：1029.
d 中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，1981：47.
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f 中国共产党第二次至第六次全国代表大会文件汇编［M］.北京：人民出版社，1981：291.
病，推广人民的医药卫生事业。”a人民是历史的创造者，正是中国共产党领导广大众的一次次重要尝试，为新中国成立后更深入的发展医疗事业创造条件，“以人民为中心”的思想深深烙在新中国成立后我国的医疗卫生发展进程中。
（二）1949-1978年：政府占据主导，建立了低水平广覆盖医疗卫生体系
在医疗卫生事业极其落后的前提下，政府占据主导即强化政府责任与投入。新中国成立初期，中国人平均寿命仅35岁，新生儿的死亡率高达20%b，急慢性传染病、寄生虫疾病、营养不良等疾病威胁着广大劳动人民的生命和健康。1951年做出指示：“今后必须把卫生、防疫和一般医疗工作看作一项重
大的政治任务，极力发展这项工作”c，明确医疗卫生工作是政府的责任，这一阶段必须强化该责任。新中国成立后我国实行计划经济，计划经济上的“政府主导”本质上就是“政府举办”，“举办”即举办国家医疗卫生机构以及全权供给社会公共的医疗卫生服务。全国人大一届二次会议通过了 “一五”计划，计划强调：“现有的预防、医疗和疗养的机构将逐步地扩大，并继续广泛地开展城乡人民的爱国卫生运动，加强公共卫生的管理，防止对人民危害严重的疾病，增进和保护人民的健康。”d“一五”计划的提出为后来的医疗卫生发展勾画了蓝图，并保证国家逐步建立起政府为主导的医疗卫生体系。在政府主导举办的保障下，新中国医疗服务体系得到了迅速发展。至1965年，全国各级医疗机构、卫生防疫站、卫生保健院（所、站）等都已建立起来，疗养事业也有了明显的发展。诸多流行性疾病及其他严重威胁生命健康的疾病得到有效控制，政府主导下的初级医疗卫生体系得以确立。
新中国成立后，医疗卫生环境亟待改善，各种问题层出不穷，决定了医疗卫生的发展需要逐渐深入。1950年卫生部召开第一届全国卫生会议，明确将“面向工农兵”“预防为主”“团结中西医”作为新中国卫生工作的方针，1952年第二届全国卫生会议增加了“卫生工作与众运动相结合”e，奠定了全国医疗卫生服务对象、工作主要内容及手段的基础，使新中国医疗卫生事业发展有了明确的方向。这样，政府就通过先后确立不同的政策，在城市和农村初步建立起了低水平、广覆盖的医疗卫生服务体系。全国人大一届四次、一届五次和二届二次会议通过的《国民经济计划草案报告》均提及要开展众爱国卫生运动，通过消灭四害及其他主要疾病促进国民医疗卫生发展。全国人大一届三次会议通过的《高级农业生产合作社
示范章程》，第一次保障了农村社员的医疗卫生权利。全国人大一届四次会议发布的文件中提出：“乡村医疗工作，应该进一步发挥基层卫生组织的作用……城市应该注意发挥联合诊所的作用和适当地增设联合诊所，合理地改进公费医疗制度……”f农村与城市医疗卫生事业共同发展大致得到贯彻落实。但因政府财力不足这个现实问题，医疗服务无法真正全部涵盖广大农村，1965年，卫生工作已存在“重城市、轻农村”的倾向。因此，出于中国农村人口占总人数80%考虑，做出“把医疗卫生工作重点放到农
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7月1日在第一届全国人民代表大会第四次会议上［N］.人民日报，1957-07-02（003）.
村去”的重要指示，对之后的医疗卫生事业发展起到了战略性作用。到了20世纪70年代末，在城镇医疗水平保持稳定的前提下，近九成农村人口享受到了基本医疗保障，我国大致建成了覆盖农村与城市的低水平医疗卫生保障体制。
（三）1978-2009年：政府简政放权，提升医疗卫生保健水平
1978年十一届三中全会后，我国医疗体制开始走上改革开放的道路。改革初期在公共卫生和居民医疗服务领域中存在着较大困难，激发活力、提高效率成了改革开放之初医疗卫生决策的核心目标。1985年国务院批准《关于卫生工作改革若干政策问题的报告》（以下简称《报告》），标志着医疗改革正式拉开序幕。《报告》确立了“放宽政策、简政放权、多方集资、开阔发展卫生事业的路子”的医疗卫生决策指导原则，政府开始扩大医疗卫生单位自主权以及降低医疗投入的相对比重。根据全国人大七届一次会议批准的国务院机构改革方案，卫生部建制保留并遵照改革的要求逐步实现职能转变，按照政事分开、政企分开的原则对直属企事业单位由直接管理为主转变为间接管理。同时，该会议所作的《关于1988年国民经济和社会发展计划草案的报告》中对可以创收的知识产业放宽了政策，如卫生、科研等单位的知识分子可以通过开展有偿服务，从事兼职活动，来增加收入，改善生活条件a。在以经济建设为中心的大政方针指引下，政府财政投入的重点偏向经济建设领域，对卫生投入逐年相对减少b。卫生事业费占财
政支出的比例，七五期间为2.53%，八五期间为2.37%，九五期间为1.98%，十五期间， 2003年最高，但也只有1.83%c。市场化的改革削减了政府投入的同时也提高了个人支出，社会效益与经济效益出现不平衡，加剧了医患矛盾，卫生工作服务公平性下降，城乡之间的医疗资源供给极度不平衡。2006年，全国人大十届四次会议提出要着眼于逐步解决众看病难、看病贵的问题d；全国人大十一届一次会议提出深化医疗卫生体制改革的基本目标：“坚持公共医疗卫生的公益性质，建立基本医疗卫生制度，为众提供安全、有效、方便、价廉的基本医疗卫生服务”e。
计划经济与市场经济过渡时期的医疗改革使得医疗卫生事业出现了良好的发展势头。1993年的全国卫生会议强调了卫生保健制度改革的重要性和必要性，在此之前，全国人大五届一次会议通过的政府工作报告强调要重视妇幼保健工作f，这对于我国人民基本卫生保健事业的发展有重要战略意义，截至2009年新一轮医改，全国婴儿死亡率和孕产妇死亡率分别降至14.9‰和34.2‰g。全国人大七届一次会议通过的政府工作报告指出要加强对老年人的医疗保健工作h，全国人大八届
a 姚依林.关于1988年国民经济和社会发展计划草案的报告—1988年3月26日在第七届全国人民代表大会第一次会议上［N］.人民日报，1988-04-17（2）.
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h .政府工作报告—1988年3月25日在第七届全国人民代表大会第一次会议上［N］.人民日报，1988-04-15（1）.
二次会议通过的政府工作报告提到要逐步实现人人享有初级卫生保健的目标，a我国医疗卫生保健总体水平获得提升，到第五次全国人口普查，中国人口的平均预期寿命已达到71.4岁b。1996年的全国卫生会议指出当前的医疗卫生工作要以预防保健工作为主；要中西医并用，发展中医药；要依靠科技进步，提高专业技术水平…这次会议形成了新时期的卫生工作方针，在总结改革开放后卫生与健康政策基础上，提出了未来15年医疗卫生保健工作的任务及改革发展目标。2001年至2008年，我国召开了七次全
国卫生会议，会议所强调的内容连同这一阶段其他卫生与健康政策，促进了卫生与健康事业迅速发展，初级医疗卫生保健体系得到不断深化，人民日益增长的卫生健康服务需求得到满足。
（四）2009年以来：回归公益属性，建立大规模高水平医疗卫生服务体系
在过去的改革中出现的过度市场化造成了医疗卫生资源分配不均等一系列问题，严重阻碍了医疗卫生事业的发展。为此，2009中共中央、国务院在《关于深化医药卫生体制改革的意见》中提出要“坚持公共卫生公益性”。医疗卫生事业的本质是公益性，“公益”简言之就是人人可及且费用较低，医疗卫生服务需要摒弃市场经济模式下追求利益的目标。新一轮的“医改”以保障人民健康为中心，解决上一阶段出现的不平衡、不充分的发展问题，进一步落实了以人为本的医疗卫生发展原则。全国人大十一届二次会议明确提出：“推进医药卫生事业改革发展。要坚持公共医疗卫生的公益性质……初步实现人人享有基本医疗卫生服务。”c在2016年的全国卫生与健康大会上，习近平总书记提出我国新时期的卫生与健康工作新方针，“人民共建共享”为卫生方针新增内容之一，体现了人人有享受基本医疗卫生服务的权利。同年10月，国务院正式印发《“健康中国2030”规划纲要》（以下简称《纲要》）。《纲要》中重要一点是把以疾病为中心变为以人民健康为中心。新方针与《纲要》共同绘出医疗卫生事业美好蓝图。党和政府始终把广大人民众健康安全摆在首要位置，努力保障人民健康，将基本医疗制度作为公共产品向全民提供，坚守为人民谋幸福的初心。全国人大十一届三次会议报告指出：“开展公立医院改革试点，坚持基本医疗的公益性方向”d。全国人大十二届五次会议上，李克强总理在工作报告中指出要“增加基本公共卫生
服务经费”e，从供给侧出发切实为人民众的健康提供公益性保障，降低了疾病带来的风险。
过去几十年的医疗卫生体制改革使得人民健康水平得到了前所未有的提高，与此同时，人民众对于医疗卫生服务有了更高的需求，医疗服务水平仍存在较大上升空间。此阶段，党和政府进一步完善国民健康政策，不断推进全民健康，促成“健康中国”建设，深化医疗体制改革以实现医疗领域的高质量发展，旨在建立大规模高水平医疗卫生服务体系。习近平总书记多次强调：“使全体中国人民享有更高水平的医疗卫生服务也是我们两个百年目标的重要组成部分。”全国人
a .政府工作报告—一九九四年三月十日在第八届全国人民代表大会第二次会议上［N］.人民日报，1994-03-24（1）.
b 中华人民共和国国家统计局.中国统计年鉴［M］.中国统计出版社，2008.
c .政府工作报告—2009年3月5日在第十一届全国人民代表大会第二次会议上［EB/OL］.http：//www. v/zgrdw/huiyi/dbdh/11_2/2009-03/14/content_1493015.htm，2009.
d .政府工作报告—2010年3月5日在第十一届全国人民代表大会第三次会议上［EB/OL］.http：//www. v/zgrdw/huiyi/dbdh/11_3/2010-03/15/content_1563950.htm，2010.
e 李克强.政府工作报告—2017年3月5日在第十二届全国人民代表大会第五次会议上［EB/OL］.http：//
www. v/tt/34849/Document/1545199/1545199.htm，2017.
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