□ 杨丝雨，宋云婷，王丹丹
[摘 要]国土空间规划实施评估是落实国家对于国土空间规划体系构建及监督实施要求的重要抓手，对于提升国土空间治哀鸿遍野
理能力具有重要的推动作用。依据国土空间规划定期评估制度的具体要求，评估工作将融合既有空间性规划(主体功能区规划、城镇体系规划和土地利用总体规划)，重塑规划实施评估方法体系。文章以吉林省为例，坚持问题导向、目标导向和操作导向，
探索省级国土空间规划实施评估的方式和机制，采用客观真实的数据及可靠的分析方法，构建适宜的指标体系，发现规划实施中存在的不足和国土空间开发与保护现状问题，并分析重大问题及存在风险，进而为新时期国土空间规划实施评估在顶层设计、纵向衔接和横向传导3个方面提供建议与指引。[关键词]实施评估；空间规划体系；吉林省
[文章编号]1006-0022(2020)S1-0017-06 [中图分类号]TU981 [文献标识码]B
[引文格式]杨丝雨，宋云婷，王丹丹．吉林省国土空间规划实施评估探索[J]．规划师，2020(增刊2)：17-22．
Assessment of Land and Spatial Planning Implementation in Jilin Province/Yang Siyu, Song Yunting, Wang Dandan
[Abstract] Assessment of land and spatial planning implementation contributes to constructing national spatial planning system and
improving ability of land and space governance. According to regular assessment requirement, the assessment ought to integrate existing spatial planning and rebuild the assessment system. With Jilin province as an example, this paper follows problem orientation, goal orientation, and practice orientation, and explores the approach and mechanism of provincial land and spatial planning implementation assessment. With objective data and reliable analysis method, this paper establishes an adaptive indices system, discovers weaknesses in implementation and problems in land-space preservation and development, and provides guidelines on assessment of the implementation of spatial planning in the new era. [Key words] Implementation assessment, Spatial planning system, Jilin province
供重要的现状分析基础；另一方面，要全面协调主体功
能区规划、城镇体系规划和土地利用总体规划相关内容，总结实施成效和问题，提出优化和改进措施[
2]。因此，如何在现状数据的基础上融合既有空间性规划的实施评估，构建适应省级国土空间规划编制的评估指标体系和内容框架，是省级国土空间规划实施评估探索的重点。
目前各省市的国土空间规划实施评估工作都处于
探索阶段，对实施评估理论的解读更是少之又少。黄玫从构建路径的角度出发，采用规划权博弈理论的方法构建国土空间规划实施监督体系，为国土空间规划
0引言
2019年5月发布的《中共中央 国务院关于建立国
土空间规划体系并监督实施的若干意见》指出“建立国土空间规划定期评估制度”，将“监督规划实施”明确
为国土空间规划体系的重要组成部分。在国土空间规划体系中，规划实施评估是确保规划从静态型蓝图式规划向动态型政策式规划转变的重要环节[1]。一方面，规划实施评估工作要以国土空间规划“一张图”和“双评价”为基础，剖析现状问题和重大风险，为国土空间规划提
[作者简介]
杨丝雨，硕士，助理研究员，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。宋云婷，硕士，工程师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。王丹丹，硕士，统计师，现任职于长春市规划编制研究中心(长春市城乡规划设计研究院)。
实施评估工作提供了理论基础和切实可行的操作思路[3]。基于国土空间规划实
施监督体系建设，国内专家和学者的实践研究工作大多围绕市县级层面开展。苏世亮等人通过系统和全面地梳理总结市县现行的空间性规划实施评估方案，对国土空间规划实施评估指标体系进行重新构建[1]；詹美旭等人以广州市规划实施评估经验为基础，探索国土空间规划监测评估工作，建立“预警监测—体检评估—督察问责”的规划实施监督体系[4]；刘丽芳探讨了厦门市国土空间规划动态评估监督模式，根据全生命周期管控思路，评估空间规划控制要素和指标[5]；冯真等人以平湖市为例，构建面向市县级的国土空间规划实施评估方法，提出全域评估视角、全要素评估内容和指标体系的优化[6]。
从省域这一较大空间尺度来看，无
论是国家的技术指南还是地方的实践探索，都鲜有指导和研究。随着空间规划体系的构建，可以参照以主体功能区规划、城镇体系规划和土地利用总体规划为核心的既有空间性规划内容，结合对
省域国土空间开发保护现状评估和未来发展具有重大影响的问题分析，提出省级国土空间规划实施评
估方法。本文以吉林省国土空间规划实施评估为例，探讨省级国土空间规划实施评估方法，促进国土空间规划的实施和监督。
1省级国土空间规划实施评估转型
与方法构建
根据《自然资源部关于全面开展
国土空间规划工作的通知》(自然资发〔2019〕87号)，“双评估”主要包括
现行空间性规划实施评估及风险评估[7]。
针对规划实施评估工作，自然资源部国土空间规划局开展了两轮先行先试工作，
均以国土空间规划评估指标为基础，从五大理念及安全角度评估现状问题。根据自然资源部2020年1月下发的《省级国土空间规划编制指南(试行)》，“双
评估”主要包括现状评价与风险评估，要求“从数量、质量、布局、结构、效率等方面，评估国土空间开发保护现状问题和风险挑战”。由此可以看出，国
家对于省级国土空间规划实施评估工作的思路有所转变，从规划实施评估转为开发保护现状评估。
由于国土空间规划的本质特征是“多
规合一”，实施评估需加强各类既有空间性规划的协同作用，传承主体功能区规划的发展引领作用、城镇体系规划的发展研判作用和土地利用总体规划的刚咀嚼肌大怎么办
性传导作用[5]。在评估范围上，强调全
域评估，兼顾城镇、农业与生态空间。在评估技术上，融入大数据分析手段，运用夜间灯光数据、手机信令数据和客货运交通数据等大数据分析方法对现状
进行全面评估。在评估过程中，强调类比分析和趋势分析，以统计年鉴和公报等公开数据以及人口、经济、自然资源
等调查数据为基础，根据历年自身发展趋势和国家级、省级标准要求，通过与同类地区和省内城市的横向对比，提供更为直观的评估结果。
2吉林省国土空间规划实施评估
思路与内容
2.1评估思路
遵循“一优三高”(生态优先、高质
量发展、高水平治理、高品质生活)的理念，按照《省级国土空间规划编制指南(试行)》，参考《市县国土空间总体规划编制指南》，重构省级国土空间规划实施评估指标体系。评估内容由三部分构成，分别是既有空间性规划评估、国土空间开发保护现状评估和风险研判。
以评估结果为依据，向下延伸，分析重大问题成因，进而为国土空间规划编制提供建议和指引(图1)。
2.2指标体系
《市县国土空间规划实施评估指南》
的指标体系分为基本指标和推荐指标，其中基本指标包括底线管控、结构效率和生活品质，部分指标对于较大空间尺
图1 吉林省国土空间规划实施评估框架示意图
理念引领检讨原有规划相关内容
明确国土空间总体规划编制重点
未来重点问题评估和重大问题研究
目标导向
原则
问题导向
评估体系重塑
现状指标数据
原有规划目标对比指标评估分类研究对比
主体功能区规划自身发展趋势纵向对比双春兼闰月
土地利用总体规划
国家级、省级标准要求对比城镇体系规划同类地区及省内城市横向对比操作导向
因地制宜
指标体系
现状
评估
成因分析编制建议
度的规划实施评估存在局限性。而《省级国土空间规划编制指南(试行)》从生态保护、农业发展和区域建设3个角度确定规划指标体系，也不能很好地体现既有空间性规划的实施情况和开发保护现状。为了对实施情况进行量化分析，吉林省国土空间规划实施评估基于数据的可获取性及评判的科学性，选取由58项指标组成的指标体系，从数量、质量、结构、效率4个角度评估吉林省国土空间规划的实施情况、开发保护现状问题和风险挑战(表1)。
2.3评估内容
目前省级国土空间开发保护现状评估技术指南尚未发布，且省级评估指标体系是由各地市州指标汇总所得的。吉林省国土空间规划实施现状评估内容要跳出《市县国土空间开发现状评估技术指南(试行)》
的规定动作，应对更大空间尺度的规划体系构建和空间发展诉求。为了达到《省级国土空间规划编制指南(试行)》中“从数量、质量、结构、布局、效率等方面进行现状和风险评估”的要求，本次规划实施评估以部分可获取指标分析吉林省国土空间和资源本底的数量、质量、结构、效率，并以既有空间性规划实施评估重点分析吉林省国土空间布局。
2.3.1国土空间开发保护现状评估(1)数量方面。
吉林省积极推进实施城乡建设用地增减挂钩试点工作，建设用地增长基本保障了经济社会发展需求。2011～2017年吉林省城乡建设用地规模增加了369 km2，占全省国土空间面积的比例提升了0.18个百分点。其中，城镇工矿建设用地面积由2 401 km2增长至2 652 km2，占比由29.5％增加至31.1％；农村居民点用地面积由5 747 km2增长至5 866 km2，占比由70.5％降低至68.9％；城镇用地比例持续增加，村庄用地比例持续下降，城表1 吉林省国土空间规划实施评估指标体系
分类 指标 单位 2020年目标 指标来源
数量 GDP 亿元 22 000 城镇体系规划
城市空间 km2 2 010 主体功能区规划
城乡建设用地规模 万公顷 87.64 土地利用总体规划/编制指南 城镇工矿用地规模 万公顷 30 土地利用
总体规划
纤细近义词耕地保有量 万公顷 606.67 土地利用总体规划、主体功丝雨
能区规划、编制指南
规模化畜禽养殖用地 km2— 编制指南
基本草原面积 km2— 编制指南
基本农田面积 万公顷 492 土地利用总体规划、主体功
能区规划
建设用地总规模 万公顷 113.2 土地利用总体规划
林地保有量 km2— 编制指南
林地面积 万公顷 939 土地利用总体规划、主体功能
区规划
牧草地面积 万公顷 77.14 土地利用总体规划
农村居民点 km2 5 510 主体功能区规划
生态保护红线面积 km2— 编制指南
湿地面积 km2— 编制指南
园地面积 万公顷 12 土地利用总体规划
质量 R&D经费占GDP比重 % 2.5 城镇体系规划
城市空气质量好于或等于2级
标准天数 天/年 ≥300 城镇体系规划
城市生命线系统完好率 % ≥80 城镇体系规划
城镇化水平 % 62～64 城镇体系规划
城镇居民年人均可支配收入 元/人 34 500 城镇体系规划
城镇失业率 % 4 城镇体系规划
工业固体废物综合利用率 % 75 城镇体系规划
环境噪声达标区覆盖率 % 100 城镇体系规划
集中供热率 % ≥80 城镇体系规划
集中式饮用水源水质达标率 % 100 城镇体系规划
农民年人均纯收入 元/人 16 000 城镇体系规划
人均公共绿地面积 平方米/人 ≥10 城镇体系规划
森林覆盖率 % 45，≥44 主体功能区规划、城镇体系
规划
生活垃圾无害化处理率 % ≥90 城镇体系规划
水功能区水质达标率 % 100，且城市无
超4类水体城镇体系规划
污水集中处理率 % ≥80 城镇体系规划
新型农村合作医疗覆盖率 % 100 城镇体系规划
自然岸线保有率 % — 编制指南
结构 开发强度 % 6.14 主体功能区规划、编制指南 1/2/3小时交通圈人口覆盖率 % — 编制指南
建成区绿化覆盖率 % 45 城镇体系规划
建设占用耕地规模 万公顷 9.56 土地利用总体规划
建设占用农用地规模 万公顷 13.97 土地利用总体规划
开发复垦整理补充耕地义务量 万公顷 9.56 土地利用总体规划
新增建设用地规模 万公顷 14.5 土地利用总体规划
表1 吉林省国土空间规划实施评估指标体系(续表)
乡建设用地内部结构趋于优化。
吉林省林地、草地、湿地资源有缓
慢减少的趋势，其中湿地面积下降最快。
2017年，林地面积有88 519.74 km 2，较
2011年减少了91.6 km 2，占国土总面积的比例由47.3％下降至47.2％；草地面积为6 736 km 2，较2011年减少了80.0 km 2，
图2 吉林省土地利用分布图
分类
指标
单位 2020年目标 指标来源
结构新增生态修复面积 km 2
— 编制指南
三产占GDP 比重 % 44
城镇体系规划
自然保护区占国土面积比例 % ≥12 土地利用总体规划 受保护地区占国土面积比例 % ≥17 城镇体系规划
效率 用水总量
亿立方米 — 编制指南
氨氮排放五年预期削减指标 % 5 城镇体系规划 超出占补平衡部分的补充耕地任务量 万公顷
2.94
土地利用总体规划 单位GDP 能耗 吨标煤/万元 ≤1.4 城镇体系规划 单位GDP 使用建设用地（用水）下降率 % — 编制指南
单位GDP 水耗
立方米/万元 ≤150
鲁仲连城镇体系规划
单位建设用地二、三产业产值 万元/公顷
89
土地利用总体规划
氮氧化物排放五年预期削减指标 % 2 城镇体系规划 二氧化硫排放五年预期削减指标 % 2
城镇体系规划 化学需氧量排放预期五年削减指标 %
5
城镇体系规划 公路与铁路网密度
km/km 2
— 编制指南 人均GDP 元/人
70 000
城镇体系规划
人均城镇工矿用地
平方米/人
160
土地利用总体规划
占国土总面积的比例由3.64％下降至3.59％；湿地面积为9 976 km 2，较2011年减少了2 058 km 2，占国土总面积的比
例由6.37％下降至5.32％。
(2)质量方面。
在绿生态方面，2011～2018年
吉林省森林面积由736.57万公顷增长至
784.87万公顷，年均增加6.9万公顷；森林覆盖率由38.9％提升至41.5％，提升了2.6个百分点，实现了森林面积、覆
盖率双增长，生态系统功能显著增强。在绿生活方面，2011～2018年吉林省人均公园绿地面积由10.53 m 2增长至13.45 m 2，年均增加约0.42 m 2；建成区绿化覆盖率由34.2％提升至37.6％，提升了3.4个百分点，人居环境得到很大改善；环境空气质量也持续改善，2018年9个市(州)政府所在地城市环境空气质量优良天数比例为90.3％，相比2017年提高了7个百分点。在社会保障方面，
就业状况总体平稳，稳中有进，走势良好，2016～2018年吉林省城镇登记失业率平均水平低于全国平均水平，保持低位状态。
在城乡融合方面，城镇化进程缓
慢，质量有待提升，并且土地城镇化快于人口和经济城镇化。2011～2018年城镇居民人均可支配收入的增速慢于农村居民，城乡居民收入比由2.37降至2.19，距离吉林省城镇体系规划目标还有一定的差距。在市政设施方面，2018年吉林省城市生活垃圾无害化处理率为
87.23％，低于全国平均水平近12个百分点，但已达到全国80％的目标要求；城市污水处理率为93.57％，城市污水处理厂集中处理率为93.52％，接近全国平均水平。在科研投入方面，R&D 经费支
出年均下降4.7％，且科技投入力度不断
下降，处于全国落后地位。
(3)结构方面。
2011～2017年，吉林省国土开发强
度由5.52％提升至5.91％，其中2016年的开发强度高于全国平均水平(4.52％)1.25
个百分点，在全国排名第20位，在东北地区排名中，低于辽宁省，高于黑龙江省。近几年来，吉林省耕地开发强度保持
在37％左右，2017年达到了38.72％，耕地利用效率保持在79％以上，部分年份接近90％，超出全国平均水平(60％)
中。农业空间中的“三区三带”区域有力地保障了全省的粮食安全，该区域粮食产量占全省的93.33％。生态空间中的“东西两带”的空气质量优于其他区域，生态环境质量保持全省领先水平。(2)城镇体系规划。
《吉林省城镇体系规划(2011—2020年)》提出了“两个集聚”城镇化策略(人口与产业向中部地区、中心城镇集聚)，并确定了“两区四轴一带”的空间格局[9]。
自规划实施以来，中部城镇总人口和非农人口占全省的比例分别由2010年的76.4％、70.0％变化至2017年的76.7％、70.84％，人口集聚趋势不明显；中心城镇总人口和非农人口占全省的比例分别由2010年的47.4％、66.4％变化至2017年的51.3％、69％，有较大增幅；地区生产总值和非农产业增加值所占比例分别由2010年的72.4％、77.30％变化至2017年的54.5％、55.7％，经济集聚度呈下降趋势。从空间格局来看，长吉都市圈雏形已现，延珲城市组合还需培育；哈大和珲乌轴基本成型，南部门户和舒梅轴还需培育。
(3)土地利用总体规划。《吉林省土地利用总体规划(2006—2020年)调整方案》在上一轮土地利用总体规划的基础上，结合第二次全国土地调查结果，对指标体系内容和指标规模进行了调整。规划实施以来，园地、林地和牧草地面积与规划目标差距较大，且人均城镇工矿用地面积超过规划确定的约束性指标。2017年，吉林省园地、林地、牧草地面积分别为6.58万公顷、885.2万公顷、23.6万公顷，与预期规划目标仍有较大差距；人均城镇工矿用地面积为172.3 m2，超过规划目标12.3 m2，土地集约利用水平较低。另外，吉林省存在土地资源配置与空间结构发展不匹配现象。9个地市州的建设用地规模均呈增长趋势，但吉林和四平建设用地规模的增长没有引导经济增长，四平、通化、白山、白城和延边建设用地规模的增长没有引导人口集聚。
2.3.3重大问题及风险研判(1)生态保护风险。
吉林省部分区域面临着生态环境质量下降的风险。其西部是科尔沁草原的重要组成部分，由于过度放牧，超过草原的生态承载，盐碱湿地众多，生态环境比较脆弱；中部面临黑土地退化的风险，土壤肥力下降、土地面源污染及水蚀和风蚀造成的水土流失日益严重；东部由于过量采伐，森林质量下降极为严重，面临水土流失、林种单一的风险。
(2)资源利用风险。
吉林省水资源总量偏紧，产出效率有待提升，并与人口、耕地资源分布、经济发展格局不相匹配，其人均水资源占有量为1 449 m3，约占全国人均水资源占有量的65％。单位GDP水耗处于中等偏下水平，略低于全国平均水平。省内水资源与耕地空间分布不匹配，水资源主要集中在东部吉林、通化、白山、延边4个市(州)，而长春、四平、松原极度缺水。
(3)人口收缩风险。
吉林省人口总量呈负增长，自然增长率处于超低水平。自2016年以来，吉林省常住人口连续3年呈负增长，年均减少16万人。2018年全国31个省、自治区和直辖市中有4个地区人口呈减少趋势，其中吉林省常住人口较2017年减
约19个百分点。从耕地利用效率和开发强度来看，中部地区高于西部地区和东部地区。东部地区的耕地开发强度仅有12.9％，这与东部地区大部分土地为山地林区有关，且东部地区中坡度≥25°的地区的耕地利用率较低(图2)。(4)效率方面。
吉林省先后出台了《吉林省能源发展“十三五规划”》《吉林省新能源和可再生能源“十三五”发展规划》等，其能源利用效率逐年提高，水资源和土地资源集约化利用趋势明显。2011～2018年，吉林省万元地区生产总值能耗持续降低，但是降低率趋缓，2018年降低率为2.6％；每万元GDP水耗由124.2吨下降至79.2吨，年均下降6.6％；地均GDP由8.82亿元上升至10.29亿元，年均增长2.23％。
但是，吉林省地均GDP低于国家平均水平，土地利用效率有待提升。吉林省地均GDP在东北三省中排名首位，但从全国范围来看，东北地区明显低于东部、西部和中部地区。吉林省土地利用粗放，人均用地远超规划。2011～2017年，吉林省人均城镇工矿建设用地面积由163.6 m2增长至172.3 m2，超出《吉林省土地利用总体规划(2006—2020年)调整方案》中设定的规划目标12.3 m2；人均农村居民点面积由448.5 m2增长至497.9 m2，远超国家150 m2的标准(表2)。
2.3.2既有空间性规划评估(1)主体功能区规划。
《吉林省主体功能区规划》确定了“两区四轴”的城市化格局、“三区三带”的农业格局及“东西两带”的生态安全格局。自规划实施以来，吉林省主体功能逐渐明晰，基本形成了主体功能区战略格局[8]，并在
城市空间、农业空间和生态空间分别形成了规划确定的空间布局。城市空间中的“两区四轴”区域的开发强度最高，高于全省平均水平近5个百分点，且人口和产业也向此区域集 地区地均GDP(亿元/平方公里)东北9.36
其中辽宁省9.16
吉林省10.29
黑龙江省8.93
东部19.00
西部14.16
中部16.48
全国平均16.31
表2 2018年全国各地区地均GDP
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