中小学管理
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入学不易升学更难：
卢伟（沈阳师范大学发展规划与学科建设处，辽宁沈阳110034)
摘要
进入新世纪以来，针对农民工随迁子女教育问题，国家相继颁布实施了‘‘两为主两纳入两统一” “同城化四个代表性核心政策以及若干异地中高考政策，但随迁子女义务教育公平、异地升学等问题仍不同程度存在。现有 的教育经费投入机制、户籍制度等是制约随迁子女教育公平的主要制度性障碍。对此，建议推进基本公共服务均等 化，实现随迁子女在流入地义务教育公平；推进异地中考制度改革，建立现代高考招生制度，从根本上破解随迁子 女异地升学等教育公平问题。
关键词
上海市义务教育入学报名系统教育公平；农民工随迁子女；新型城镇化；异地中考：异地高考
中图分类号G 63 文献标识码B 文章编号
1002-2384 ( 2020 ) 12-0013-04
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进入新世纪以来，我国全面实施“新型城镇 化”“脱贫攻坚”等一系列重大战略。新型城镇化的核心 是人的“市民化”，即实现农村迁移人口享有均等化的公 共服务和同城化待遇的实际获得。然而，由于城乡二元 格局以及户籍与公共服务捆绑等一系列现实体制的制 约，在新型城镇化进程中相对不均衡现象仍然不同程度 地存在，农民工随迁子女教育公平问题就是其中的一个 缩影。面对民众对教育公平的强烈渴求，如何缩小乃至 消除农民工随迁子女（以下简称“随迁子女”）与流入地 城市学生之间以教育公共服务为核心的差距，已成为新 时代影响教育公平的重大现实问题。
一、现状聚焦：农民工随迁子女教育公平仍面临 诸多挑战
从现实状况来看，农民工随迁子女教育公平问题主 要涉及义务教育公平以及异地中考、异地高考三方面， 具体问题也围绕这三方面展开。
1.随迁子女接受义务教育仍存在入学难、融入难 等多种问题
为有效解决农民工随迁子女在流入地城市公平接 受义务教育问题，新世纪以来国家颁布实施了一系列 重要政策，先后经历从‘‘两为主”"两纳入’’ “两统一”到
“同城化"四个重要发展阶段。
随着新世纪初《国务院关于基础教育改革与发展 的决定》（2001年)、教育部等六部门《关于进一步做好 进城务工就业农民子女义务教育工作的意见》（2003 年）、《中华人民共和国义务教育法》等一系列重要政 策法规的制定、实施和修订，我国确定了以流入地政府 管理为主、以全日制公办中小学为主解决随迁子女教育 问题的“两为主”政策。2014年出台的《国家新型城镇 化规划（2014-2020年）》提出“将农民工随迁子女义务 教育纳入流入地政府教育发展规划和财政保障范畴”， 随迁子女教育就学政策由‘‘两为主”升级为“两纳入"。 2015年11月18日，国务院常务会议决定，建立统一的城
乡义务教育经费保障机制，统一以居住证为基本依据， 向农民工随迁子女提供义务教育服务，学生流动
可统一 携带“两免一补”经费与生均公用经费基准定额资金；决 定还进一步简化了随迁子女入学程序，明确了基本经费 保障标准，随迁子女教育政策由‘‘两纳入’’过渡到‘‘两统 一”阶段。进入新时代，《中国教育现代化2035》（2019 年）提出要推进随迁子女入学待遇同城化，按照"就近入 学n 原则，保障随迁子女平等享受基本公共教育服务。
从政策演变来看，我国农民工随迁子女义务教育政 策不断升级，保障力度不断加大，但从需求侧来看，随迁
注释:
①本文系国家社会科学基金2018年度重大课题“推进教育公平研究”（课题批准号：18VSJ 093)
的研究成果之一。
子女在流入地城市就学依然存在就读优质公办校难、教 育支出负担重、接受差异化教育和受关注不够、学习适 应和文化融入难等诸多现实困难。
2.
随迁子女异地中考还面临准入标准高、选择空
间小两大主要障碍
为有效解决农民工随迁子女异地升学问题，教育部 办公厅《关于做好初中毕业升学考试报名工作的通知》 (2010年）中要求依法落实和保障每一个学生接受义务 教育和参加初中毕业、升学考试的权利；同年颁布的《国 家中长期教育改革和发展规划纲要（2010-2020年）》要 求各地政府积极研究制定进城务工人员随迁子女接受义 务教育后在当地参加升学考试的办法；2012年，国务院办 公厅转发教育部等部门《关于做好进城务工人员随迁子 女接受义务教育后在当地参加升学考试工作的意见》，要 求各地因地制宜制定随迁子女升学考试具体政策。2013 年，国务院农民工工作领导小组办公室、人力资源和社会 保障部、教育部等多部门联合推进，持续完善随迁子女接 受义务教育后在当地参加升学考试的配套政策。
在国家政策要求基础上，各地相继制定实施了有关 随迁子女在流入地实现异地升学考试的具体政策。但从 落实情况来看，随迁子女异地中考公平仍面临准入标准 高和选择空间小两大主要障碍。如从各地已出台的政策 来看，均规定了在流入地参加中考的随迁子女需要提供 户口证明、流入地暂住证及初中学籍证明、监护人稳定住 所和职业证明，以及监护人社保缴纳年限等诸多限制性 条件。此外从学校开放类型和范围来看，京津沪等一线 特大城市仅将中等职业学校面向随迁子女升学开放，重 庆、福建等地优质髙中一般不对随迁子女升学开放。
3. 随迁子女异地高考同样受准入条件高等多种因
素制约
在国家已有相关政策基础上，2012年以来，全国各 地开始积极制定实施异地高考政策。截至2014年，除西 藏外各地均制定实施了异地高考政策，总体呈现出有条 件、分类型、分层次逐步放开的发展趋势。但从落实情 况来看，仍然存在异地高考准入条件设置针对农民工的 实际工作状况考虑不够的问题。如京沪粵等发达地区的 随迁子女异地高考政策，通常根据农民工家庭社会经济 水平、是否有当地户口以及随迁子女监护人的社保缴纳 年限或积分等外在客观非智力因素，来决定是否向其提 供接受高等教育的机会，由于农民工缴纳社保难以深入
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落实和推广，随迁子女也因此失去异地高考的机会；还 有地区将随迁子女异地报考类型及批次限定在高职院 校，进行了实质上的等级划分。而新疆、青海、甘肃等欠
发达地区为解决“高考移民”问题，则设定了随迁子女 “学籍+户籍”都在当地这一高门概，同样导致了随迁子 女异地高考受阻。
二、原因探析：影响随迁子女教育公平的主要制 度政策
1.
现有经费保障机制是影响随迁子女义务教育公
平的主要因素
从随迁子女教育资源公平配置政策来看，甶于以户 籍为基准的义务教育经费保障机制和以县为主的义务 教育财政体制没有改变，流入地政府迫于自身财政压力 行使自由栽量权，使得义务教育经费不能向农民工随迁 子女有效倾斜，导致‘‘两纳入”"两统一"政策无法有效 落实。此外，由于流入地政府教育规划缺乏前瞻性，城 市教育布局不够合理，流入地公办校面向随迁子女教育 供给数量有限，造成相当数量的随迁子女被迫选择在 办学质量较差的民办农民工子女学校学习/_两为主'’政 策也成为一种不充分、不均衡的入学机会公平政策。
从随迁子女教育过程公平政策来看，在流入地公办 校内，教师教学方式、课程管理方式、学生管理方式、家 校沟通等看似对随迁子女学生和当地户籍学生u统一标 准”，“平等”对待，但这种统一的标准却是对随迁子女 这一弱势受教育体特有教育需求与教育特征的泯灭， 有悖于因材施教，是一种表面平等的实质不公平。[11教 育教学水准低下的民办校所提供的教育公平程度更是
毋庸赘言。从随迁子女教育结果公平政策来看，当前的教育质 量评价没有考虑到随迁子女学情的特殊性，
简单地以单 一评价标准来考核不同生源状况下的不同类型学校的教 育结果，缺乏政府层面对接收随迁子女学校教学质量的 差异性评价及配套激励、补偿机制，由此降低了接收学校 对随迁子女教育的积极性，最终妨碍教育公平的实现。
2.
现有户籍制度和经费投入体制成为制约随迁子
女异地中考的关键因素
随迁子女异地中考政策是一个涉及基础教育经费 投入体制、城乡户籍制度、高校考试招生制度等多项核心 制度协同改进的工程，具有极大的复杂性，需要进行系
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统综合设计和推进。一方面，户籍制度门槛成为随迁子 女异地中考的主要障碍。当前以户籍登记地为准
的中考 报名机制直接将随迁子女隔离在流入城市普通高中教育 之外，即便实现了异地中考入学，但由于该制度尚未与高 考制度实现贯通衔接，随迁子女髙中后教育依然存在问 题。另一方面，鉴于我国普通高中阶段教育的非义务教 育属性，国家对普通高中教育经费投入总体不足，面向 随迁子女的专项资金更是捉襟见肘，甶此限制了流入地 普通高中对外地生源的教育承载力，经济条件薄弱的农 民工家庭也难以负担在流入地高中的高额教育经费，这 也成为制约随迁子女异地中考实施的根本性原因。
3.现有户籍制度和高招制度成为影响随迁子女异地高考的根本性制度障碍
户籍制度同样成为影响异地高考政策落实的根本 性制度障碍。对于政府而言，异地高考关涉户籍人口和 非户籍人口、流入地政府与流出地政府利益的再平衡。在现行分省配额的高校招生制度框架下，各高校根据考 生户籍分省投放招生定额指标，随迁子女如在流入地 参加高考并获得录取，就挤占了当地户籍人口招生指标 定额，从而增加了当地户籍学生高考竞争的强度，同时 异地高考也会增加流入地政府教育和社会管理成本。出于地方保护主义倾向，流入地政府推动异地髙考落实 的内生动力不足。但对于随迁子女而言，如果不能参加 异地髙考，那么他们就要离开流入城市返回其户籍所在 地报名参加高考，而我国现行的高考制度是各省高考自 主命题，每个省份考试内容不一，因此要求随迁子女返 回原籍地参加高考已不具备合法性和可行性。
三、政策建议：系统有序推进改革，确保落实随 迁子女教育公平
进入新时代，随着我国以人为本新型城镇化以及户 籍制度等配套改革的深度推进，对随迁子女教育公平应 从关注机会公平向质量公平、从关注入学公平向升学公 平、从关注义务教育阶段向非义务教育阶段拓展，彻底 打破城市内部的二元教育结构。121这需要流入地政府切 实履行随迁子女教育的主体责任，为其提供全覆盖的基 本教育公共服务，实现高质量教育公平。
1.推进随迁子女义务教育公共服务均等化，率先实现义务教育阶段公平
要率先实现随迁子女义务教育阶段教育公平，应统筹落实“两为主” “两纳入”"两统一”“同城化”四个核
心政策，将随迁子女义务教育纳入各级政府的教育发展
规划与财政保障范畴，建立统一的城乡义务教育经费保
障机制。可按照"就近入学’'原则，以居住证为载体，统
一随学生流动携带“两免一补”经费和生均公用经费基
准定额资金，切实推进随迁子女入学待遇同城化。同时
配套构建“互联网+随迁子女”大数据管理平台，进一步
健全全国统一的电子学籍信息管理系统，根据随迁子女
流动情况实行动态精准学籍管理。此外，要结合各级政
府城镇化总体规划和常住人口规模科学谋划学校布局，
有序扩大城镇学校优质学位供给。如广东省东莞市作为
国家新型城镇化综合试点城市，以居住证为核心管理媒 介，建立健全与居住年限等条件相挂钩的流动人口基本
公共服务保障机制，制定基本公共服务同城同待遇批次
清单，切实保障随迁子女享有受教育权利；同时重点通
过挖掘公办学校潜力和政府向民办学校购买服务等方 式，分阶段解决随迁子女接受义务教育问题。[31
2.推进异地中考制度改革，确保随迁子女有效学位供给
可按照“在当地居住年限+在当地连续受教育年
限”的方法，适度扩大高中阶段“借读"“报考"对象的
范围。通过对原有高中学校的扩容改造、新建一批普通
高中以及向优质民办高中购买学位等多重渠道，提升流
入地学校的承载能力。141同时，还要注重拓展职业学校
招生空间，探索打破职业教育的“天花板”，实现职业
教育各学段的衔接与贯通，切实提髙职业院校的办学质 量、可持续发展能力和招生吸引力。如上海市于2015年
发布了《上海现代职业教育体系建设规划（2015-2030 年）》，并按照规划加紧扩大本科层次的职业教育规模，
在全国率先贯通从中职到专科、从专科到本科，多渠 道、多形式衔接融通的职业教育‘‘立交桥”。[51此外，落
实异地中考政策最关键的，是要做好与我国高中阶段教
育发展战略、异地高考政策、中小学生学籍管理制度、居
住证制度的有效对接，确保中高考在管理体制和运行机
制上的一致性、贯通性，实现以考试促进社会公平效能
的最大化。
3.建立现代高校招生考试制度，从根本上破解随迁子女异地高考难题
保障随迁子女受教育机会均等的关键，是着力构建
面向全国的系统化、现代化的高等学校考试招生制度体
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要务实要精准：
农村留守儿童^育帮扶政策亟待优化^
孙雪连（江苏师范大学教育科学学院，江苏徐州221116)
摘要 农村留守儿童在获得教育公平过程中存在双重劣势，集中体现在来自家庭的关爱和教育质量明显偏低、农村学校开展教育工作面临多重困难等多方面。目前针对农村留守儿童的教育帮扶政策还存在未充分关照利益相关者的正当需
求、未形成科学有效的帮扶协同机制、缺乏对政策执行效果的有效监督及反馈等问题。建议学习借鉴精准扶贫的经
验，通过激发利益相关者的积极性、建立持续性制度化的工作模式、创新家校社合作育人新模式等举措，推动农村
留守儿童教育帮扶工作取得实效。
关键词教育公平；农村留守儿童；教育扶贫；精准扶贫；家校社合作育人
中图分类号G63
文献标识码B
文章编号1002-2384 (2020)12-0016-04
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农村留守儿童是指父母双方外出打工或一方外出打 工另一方无监护能力、不满十六周岁、生活在农村的未 成年人。农村留守儿童的健康成长关系到千万家庭的幸 福，也关系到全面建成小康社会的大局。当前，我国对 农村留守儿童的关爱和教育帮扶工作极为重视，国家和 各地方也出台了系列政策，并取得了一定进展。但由于农 村留守儿童教育帮扶问题的解决具有系统性、复杂性和长期性特点，因此实现对这一体的教育公平仍然任重 道远。
一、农村留守儿童在获得教育公平方面存在双重 劣势
相关数据显示：截至2018年8月底，全国共有农村 留守儿童697万人，与2016年首次摸底排查的数据902
注释:
①本文系国家社会科学基金2018年度重大课题“推进教育公平研究”C课题批准号：18VSJ093)的研究成果之一。
系。一是使高考与户籍剥离，与学籍捆绑，根据流入地 学籍学生的规模定额，以髙考实际报名人数确定招生名 额，同时充分考虑流入地适龄随迁子女考生增加因素，适度按比例增加定额和招生数量，有效破解户籍与非户 籍人口在髙考招生定额问题上的利益冲突。二是改革当 前分省自主命题的高考方式，实
行全国统一命题考试，保障随迁子女在全国各地均能无障碍参加髙考。同时教 育部直属高校的招生名额应率先在全国范围内开放，不 设户籍限制，考生可以在全国各地报考，[61以确保随迁子 女高考入学通道的畅通。
参考文献：
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[6]吴苋.农民工随迁子女异地中考政策研究[J].教育研究，2011 (11)：3-12.
(编辑王淑清
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