我国社会公益捐赠事业总体发展态势良好,但近年来出现了假捐赠、强制捐赠和捐赠款物滥用等不良现象,围绕公益捐赠活动的纷争不断。本文抓住社会公益捐赠是法律和道德共同调整、认可行为的特点,对我国现阶段社会公益捐赠的运行情况进行了概括和总结,在四个方面分析了我国社会公益捐赠中存在的问题,并从文化传承、信用体系和法律制度三个角度,对导致我国公益捐赠运行现状的原因进行了探究,同时在法律制度和信用层面进行了相应对策的思考。
社会公益捐赠,是在国家财力有限的情况下,通过融集社会资金实现的社会救助。即自然人、法人或其他组织为发展社会公益事业,资助特定或不特定的社会成员,无偿地向公益性社会团体、事业单位法人乃至代表受资助人利益的某些临时组织或个人等受赠主体,实施捐赠资金、实物的意思表示。受赠主体在接受捐赠后,须按捐赠人的目的和意愿,向受灾、贫困、残疾等社会体中特定或不特定受益人移交捐赠款物(或捐赠款物的孳息),进行公益救助的行为。社会公益捐赠不仅是一种道义行为,更涉及捐赠主体利益关系的统一,是法律和道德共同调整、认可的行为。
一、我国社会公益捐赠运行现状概述
我国目前公益捐赠事业总体发展态势良好,特别是1999年我国《公益事业捐赠法》的颁布,对我国社会公益事业的发展起到了重要推动作用。据统计,我国现有1 000多家公立公益机构,近10年来共得到100多亿元的捐赠。且公益活动的形式已从由政府组织集体捐赠转变为“民政部门牵头,有关部门配合,社会力量支持,众广泛参与”的经常性社会捐助活动,经常性社会捐助工作站已达3.2万多个[1],在册的各级各类民间组织也达23万余个,在消除贫困、扶残救弱、环境保护、帮助失业人员再就业等方面发挥了积极作用。但我国目前困难体规模有1.4亿至1.8亿人左右,约占全国总人口的11%至14%;[2]且公益捐赠活动情形复杂,涉及善款募集、管理、使用、监督落实等多个环节,关系到信用体系和法律制度的方方面面,任何一个环节出现问题,都会对整个捐赠活动带来不可弥补的影响。近年来,围绕公益捐赠活动存在的现实问题及其纷争不仅严重损害了公益捐赠组织的公信力,更挫伤了社会各界参与公益事业的热情。问题主要表现在以下几个方面:
(一)以个人捐赠、事后捐赠为主,企业捐赠比例不大,捐赠款物常常到不了位
据一份“国内社会捐赠慈善事业现状调查”网站统计结果显示,我国会参加慈善捐赠的人已经占到了被调查者的90%。[3]近年来,随着我国社会经济的发展和人民生活水平的提高,捐赠人
数和捐赠款物总量增加,但捐赠规模不大,特别是企业捐赠比例不大。而我国有注册企业1000多万家,有过捐赠记录的不到10万,即99%的企业没有参加过捐赠。[4]即便是在2008年的汶川地震中,以企业形式出现的捐赠也主要是由职工个人捐赠的款物组成。且在捐赠行为中,主要是在灾难降临或需要救助情形发生后再行募集的事后捐赠,人们一般不习惯于事先实施捐赠行为、筹集捐赠款物,公益捐赠活动呈现零散性、应急性的特点,事前捐赠意识淡漠。另外,一些企业甚至个人在捐赠时,常以捐赠为幌子提出诸多不合理要求,如要求受赠方或公益机构做一些与慈善毫无关系的事,或为企业生产提供便利条件、进行广告宣传、要求担任相关的名誉职务等。[5]当捐赠组织不愿意接受这些无理条件时,这些单位或个人便以此为借口单方面破坏捐赠协议,捐赠款物长时间难以到位。公益捐赠演变为谋取公众形象、变相广告、获取不当利益的手段和方式。
(二)捐赠款物归属不明,捐赠纷争时有发生
捐赠人捐赠出来的款物到底归谁?是受捐赠的具体受益人?还是公益捐赠组织?受益人死亡后捐赠款物能否作为遗产?捐赠款物没有用完,余额部分归谁?受益人接受捐赠后是否一定得按照当初捐赠时约定的用途使用这笔捐款?捐赠人可否根据受益人接受捐赠后不感恩而取消捐
赠?近年来,围绕捐赠款物归属问题经常出现纠纷,如:广西横县余其山诉横县地税返还给其子余辉募集的爱心捐款14万元案[6],江苏如皋白血病患者黄昊死后剩余7万元捐款归属于谁事件[7],山西女孩郭小娟脑瘤手术后剩余10万余元捐款是否应再捐出事件[8],北大研究生段霖夏退学后用善款办公司被指骗取善款遭起诉案件[9],湖北5名贫困大学生受助不感恩被取消资格事件[10]……这些纠纷的出现,无论最后结果如何,都是对公益活动中捐赠行为的极大打击,都会使“爱心”遭遇“寒心”。而这些纷争的出现,则应归咎于现行法律规定的模糊。因为我国立法虽将捐赠行为纳入到赠与合同中,但对于社会公益捐赠的属性,捐赠人、受赠人和受益人的法律地位,彼此权利义务的具体内容,以及对捐赠款物的归属、监管与使用,并没有作出明确规定,未能从”社会公益”角度对捐赠款物进行明确定位,以致围绕捐赠款物归属问题纠纷不断。
(三)捐赠款物被挪作他用,捐赠程序比较混乱
从捐赠人角度讲,他本是捐赠款物流向、用途的决定者,有权决定捐赠款物给谁、给多少、做什么。可由于管理不力,管理机构各行其是,捐赠人捐赠情况的登记与说明、捐赠款物的发放与使用、受捐赠人的使用与反馈等各个环节没有统一程序。受赠机构在接受捐赠后常没有
按照捐赠人意愿将款物足额交给需要捐助的人,捐赠款物常被更改用途、甚至侵吞,且无报告和公示。如退休老干部捐助给青海贫困地区孩子每人40元的书本费被分给了两个孩子的事件,虽扩大了资助范围,但却破坏了公益捐赠程序、基金管理制度,同时给捐款人带来很大的感情伤害。捐赠款物被挪用、侵吞、不能有效到达被资助者手中的现象,不仅大大折损了老百姓对公益捐赠的信心,更使很多人有钱也不愿意进行慈善活动,对公益捐赠的积极性造成不良影响。
(四)摊派现象严重,捐赠组织社会公信力不足
在公益捐赠中,虽然有相当一部分捐赠来自捐赠者自觉自愿的行为,特别是在2008年汶川地震的捐赠中,上至中央领导、下至普通百姓,人们纷纷解囊相助,表达对灾区人们的一份牵挂,奉献自己的一颗爱心。但即便是在汶川地震中,我们仍听到了不和谐的声音,说是:汶川地震了,家里也“震”了,上班工作单位要“赠”,下班儿子学校要“赠”,回家所住社区要“赠”,出门马路宣传要“赠”,随便哪儿开个会还得“赠”……到处要“赠”,有的“赠”还划杠杠,有“下限”,不“赠”则是不“进步”,一“震”把几个月的工资都“赠”掉了。有的甚至公然表示质疑:谁知道捐献的钱能不能真正到灾民手里?天知道中间被克扣了多少?……闹得中国红十字会、中华慈善总会一个劲
地出面澄清,申明“收到捐赠多少,到账多少,买救灾物品花费多少,还剩多少……”如何会这般?为何老百姓会对本是“善举”的“捐赠”感觉不是在“帮人”而是被“盘剥”?我们只能说,这是社会公益捐赠公信力不足的表现。毕竟我们的慈善捐赠事业才起步不久,没有足够的管理和运作经验;且大部分慈善捐赠机构是由政府主导形成的,或直接隶属于行政部门,以一种与政府机构相似的“行政命令”体制运作,公益捐赠缺乏监管,捐赠机构的社会公信力受到影响。
二、我国社会公益捐赠运行现状的原因剖析
面对我国社会公益捐赠中存在的现实问题,要改善社会公益捐赠的运行现状,首先需对造成问题的原因进行剖析。笔者以为,最根本、最深层次的还是文化传承、信用体系与法律制度方面的原因。
(一)文化传承上,缺乏投身公益的公共精神
受中国传统文化的影响,中国人乐善好施、扶贫济困,但这种乐善好施是希望把钱直接捐给困难个体,而不是通过某个公益捐赠组织将捐赠的钱物集中起来再给困难个体,这与公益慈善事业最发达的美国的捐赠观念不同。美国绝大多数富人是将钱捐赠给慈善组织而不是交给贫
困的个人,因为富豪们认为:即便是捐赠也是一种对于社会资源的再分配,要让这种社会分配更加的有效率就必须将它交给可以有效地管理和运用的人,而不是仅仅将财产传承下去。所以,美国文化崇尚个人奋斗、崇尚投身公益的公共精神。而这些,在我国的文化传承中并不普及。我国的老百姓比较愿意关注与自己生活关系比较密切的人,不太愿意费神去考虑对抽象社会、对陌生人奉献仁爱和慈善,社会公共精神比较淡漠。即便在社会公益捐赠中捐献了一笔钱,也是出于对贫穷和灾害本身的同情,主要考虑的是经济上的支持,很少想到这是一种“将从社会获取的超出生产、生活正常需要的财富重新回馈于社会的社会资源再分配”,更没有意识到自己乃至自己的下一代也将在这一公益活动中获益多多。这大概也是我国公益捐赠中多为事后捐赠、而非事前捐赠的原因所在。
(二)信用体系上,缺乏恪守承诺的制度保证
如前所述,公益捐赠中纷争不断,可这些纷争说到底,是不守承诺、无信用保证的显现,即捐赠活动的三方当事人存在信用缺失。其一,捐赠者的信用缺失。我国大多数捐助者是有信用的,在捐赠承诺做出后能马上兑现,给困难体及时送去帮助。但也有不少捐赠者出于种种原因,在捐赠后反悔,使公益捐赠机构身陷尴尬之境。我国某文学艺术基金会诉北京某房地产有限
公司捐赠60万元违约案,便是一例。对于这种情况,除了用《合同法》中的相关条款对企业进行诉讼外,并无其他有效途径来加以解决,不利于公益捐赠事业的发展。其二,受捐赠机构的信用缺失。在三方当事人信用缺失中,受捐赠组织因缺乏监管而导致的信用缺失最为严重。主要表现为一些公益机构在接受捐赠之后没有足额交给受益人,而是挪作他用或者侵吞,甚至出现公益捐赠机构在接受了巨额捐款后,将剩余捐款投资办企业、办公司的现象。这也正是很多人、很多企业不愿意进行慈善活动的原因。其三,受益人自身信用的缺失。在捐赠纷争中,有一部分是由于公益捐赠的受益人对捐赠款项的支配违反受赠时约定的款物用途造成的,如将资助上学的款项不用于上学而转为风险投资款[9]、资助毁容后整容的费用被转用于他处后而被停止资助……这些纠纷的出现,在一定程度上动摇了捐赠人捐款的热情和决心,“感觉自己像傻子一样被涮了”。公益捐赠的捐赠者、受捐赠机构和受益人等三方当事人,在慈善捐赠活动中或多或少存在的信用危机,使我国社会公益捐赠缺乏恪守承诺的信用保证,使慈善捐赠身陷尴尬之境。
(三)法律制度上,缺乏权利保障与责任追究
公益捐赠三方当事人信用的缺失,很多时候是伴随着对法律认识的盲区而出现的,即弄不清捐
赠款物何时归己所有、何时归己支配、如何支配等。所以,造成我国社会公益捐赠运行现状的另一个深层次原因,在于现行法律对公益捐赠的模糊定位,使各种慈善公益行为缺乏权利保障和责任追究制度。其一,民间公益捐赠组织发展缺乏立法保障。我国法律对公益捐赠组织设立了较高的门槛①,捐赠事业实行国家垄断管理,捐赠机构数量十分有限,未经民政部门许可不得开展募捐、献爱心活动②。但社会公益捐赠本身是一种非政府行为,其实施和发展应主要依托于社会力量。对公益捐赠组织设置的过高门槛,捐赠管理中过多的政府干预,不仅有悖于非营利组织分担政府职能的宗旨,还有可能改变社会捐赠事业的独立性和自发性,打击企业参与公益捐赠活动的积极性。民间公益捐赠组织发展的立法保障缺失,在相当大的程度上制约了社会慈善力量的发展。其二,公益捐赠组织缺少严格监管措施。我国虽有《公益事业捐赠法》等法律对捐赠行为作出规定,但对公益捐赠组织的管理无明确要求,也无严格的公益基金管理制度,以致公益组织的慈善捐赠在运行中出现了许多不规范之处。如:募集资金时,无相关收讫凭证;管理资金时,不能保证捐赠款物价值;使用捐赠时,对捐赠款物的流向、使用的合理性等,没有相应的监管和信息反馈。捐赠者不仅不知道自己所捐钱物的去处和分配情况,更无权对所捐款项提出具体的使用意见,机构运行透明度低,为广大民众所不信任。且对各种由于捐赠而产生的问题和纠纷也没有明确的处理规定,往往将公益捐赠纠纷比照普通合
同纠纷处理,不能把握公益捐赠的特殊性,处理方法和途径较为单一。[7]致使捐赠者不能放心捐赠。其三,公益捐赠的免税措施不足。我国现行的税收减免政策没有使捐赠者在公益捐赠中尝到甜头,我国个人所得税的捐赠抵扣额度一般为30%,企业所得税的只有3%以内,捐赠后所享受的税收减免额较低。可企业毕竟是营利性组织,没有利益驱动或是利益驱动太弱都会让企业对慈善公益活动兴趣锐减,企业的积极性自然不会被充分地调动起来。[11]而美国早在1986年颁布的税法中就规定了企业可因公益慈善行为免征所得税,且在捐赠免税的同时还开征高额遗产税,对资产移转进行限制,故企业都乐于将所得收入捐献出去。
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