摘要：几十年来，我国国家审计机关坚持依法审计，通过揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，不断推动审计法制建设、依法审计，维护和推动完善民主法治，在建设社会主义法治国家中发挥了积极作用。本文在介绍国家治理与国家审计之间关系的基础上，论述了依法审计在国家审计推动国家治理中的作用，分析了依法审计服务国家治理面临挑战，提出国家审计机关依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议。
关键词：依法审计 国家审计 国家治理
一、国家治理、国家审计和依法审计的关系
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，从国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理等三个方面详细阐述了国家治理与国家审计的关系，详细阐明了国
关键词：依法审计 国家审计 国家治理
一、国家治理、国家审计和依法审计的关系
2011年7月8日，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上的讲话，从国家审计是国家治理的重要组成部分、国家审计对完善国家治理具有重要作用、进一步加强审计监督，更好地推动和服务国家治理等三个方面详细阐述了国家治理与国家审计的关系，详细阐明了国
家审计在国家治理方面的建设性作用。
刘家义审计长指出：国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”刘家义审计长对国家审计、国家治理和依法审计的关系进行了准确界定。
二、依法审计在国家审计推动国家治理中的作用
（一）依法审计是发挥国家审计在国家治理中建设性作用的前提
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”因此，要发挥好国家审计在国家治理中的建设性作用，必须依法开展审计。其具体内容包括：审计监督的职责和权限、审计机关审计监督程
刘家义审计长指出：国家治理就是通过配置和运行国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全，捍卫国家利益，维护人民权益，保持社会稳定，实现科学发展。国家审计的产生和发展源于国家治理，国家治理的需求决定了国家审计的产生，国家治理的目标决定了国家审计的方向。在国家治理中，审计实质上是国家依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的“免疫系统”，是国家治理的重要组织部分。
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”刘家义审计长对国家审计、国家治理和依法审计的关系进行了准确界定。
二、依法审计在国家审计推动国家治理中的作用
（一）依法审计是发挥国家审计在国家治理中建设性作用的前提
“国家审计通过依法履行职责，对权力运行进行监督和制约，发挥预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，推动实现国家良好治理。”因此，要发挥好国家审计在国家治理中的建设性作用，必须依法开展审计。其具体内容包括：审计监督的职责和权限、审计机关审计监督程
序、审计机关评价审计事项、揭露问题、对违法行为处理和处罚等，都必须依据有关法律、法规的规定进行实施。其实质是审计机关通过独立、主动地行使监督职权，促进国家竞争力不断增强、民众福利不断改进、经济社会持续稳定发展。
（二）依法审计是审计机关依法行政的必然要求
在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。审计机关依法行政的核心是依法审计，就是要求审计机关和审计人员把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，按照法律规定行使审计监督权和开展各项审计活动，维护法律秩序尊严的神圣职责，实现维护人民众的根本利益的目标。因此，依法审计是国家审计发挥发挥“免疫系统”功能的基本要求，是国家审计推动实现国家良好治理的前提。
（三）依法审计是实现审计目标的有效途径
新审计准则对国家审计目标明确进行了诠释：审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。审计目标总是随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展，随着主管认识程度的提高而提高，纵
（二）依法审计是审计机关依法行政的必然要求
在现代社会中，政府接受人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排则是为了确保政府有效履行这种公共受托责任。审计机关依法行政的核心是依法审计，就是要求审计机关和审计人员把“推进法治，维护民生，推动改革，促进发展”作为出发点和立足点，按照法律规定行使审计监督权和开展各项审计活动，维护法律秩序尊严的神圣职责，实现维护人民众的根本利益的目标。因此，依法审计是国家审计发挥发挥“免疫系统”功能的基本要求，是国家审计推动实现国家良好治理的前提。
（三）依法审计是实现审计目标的有效途径
新审计准则对国家审计目标明确进行了诠释：审计机关的主要工作目标是通过监督被审计单位财政收支、财务收支以及有关经济活动的真实性、合法性、效益性，维护国家经济安全，推进民主法治，促进廉政建设，保障国家经济和社会健康发展。审计目标总是随着审计环境的变化而变化，随着审计职能的发展而发展，随着主管认识程度的提高而提高，纵
观我国国家审计经过近30年的发展，尽管审计目标在不同的时期都有所不同，但每个审计目标的实现，都是以法律、法规作为保障的。当前为了发挥国家审计预防、揭示和抵御的“免疫系统”功能，在不断完善国家治理，实现国家的可持续发展等方面发挥着积极作用，审计机关必须按照相关法律法规的要求开展审计工作。
（四）依法审计是防范审计风险的最佳选择
国际审计风险是指审计机关及其审计人员未能察觉被审计单位的重大错误或发表了不恰当的审计意见，而给国家审计机关带来某种损失的可能性。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险等。影响审计风险的因素有很多，一般来说，固有风险是不随审计人员的主观意志为转移的，因此，防范审计风险，必须从审计机关及审计人员自身入手，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。因此，依法审计可以促使审计主体按法定的程序行使审计监督权，可以规范使审计人员的审计行为，可以保证审计机关依法评价、处理处罚并向社会公布审计结果，可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。
三、依法审计服务国家治理面临的挑战
（一）国家审计介入国家治理的范围不断扩大
（四）依法审计是防范审计风险的最佳选择
国际审计风险是指审计机关及其审计人员未能察觉被审计单位的重大错误或发表了不恰当的审计意见，而给国家审计机关带来某种损失的可能性。审计风险包括固有风险、控制风险、检查风险等。影响审计风险的因素有很多，一般来说，固有风险是不随审计人员的主观意志为转移的，因此，防范审计风险，必须从审计机关及审计人员自身入手，提高风险意识，将风险控制机制建立在广大审计人员依法审计这一基础上。因此，依法审计可以促使审计主体按法定的程序行使审计监督权，可以规范使审计人员的审计行为，可以保证审计机关依法评价、处理处罚并向社会公布审计结果，可以促使审计客体遵守财经法规，依法办事。
三、依法审计服务国家治理面临的挑战
（一）国家审计介入国家治理的范围不断扩大
随着审计工作的不断推进，国家审计介入国家治理的范围不断扩大，产生的作用也日益明显。任何审计活动都是以特定的受托经济责任关系的存在为前提的，在现代社会中，政府接收人民的委托进行国家治理，而国家审计的制度安排是为了确保政府有效履行这种公共受托责任，国家治理超越了财政财务收支的范围，审计关注的内容从财政财务收支逐步扩展到与财政财务收支相关的各项经济社会管理活动，涉及公共财政体制的建立完善问题，国有金融机构和国有企业经营管理问题，重大基础设施投资绩效问题，教育医疗、住房和社会保障等民生问题，资源环境和生态保护问题，以及影响经济社会安全等方面的问题，这些审计内容涉及面广，涉及内容丰富，对审计机关和审计人员依法审计提出了新的挑战。
（二）民主法治进程对依法审计提出了更高的要求
随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程加快，人民参与国家治理的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。政府审计作为国家治理的重要组成部分，近年来，国家审计通过向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权与参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效社会监督，成为公众参与国家治理的有效途径，对推动我国民主法
（二）民主法治进程对依法审计提出了更高的要求
随着我国经济社会的不断发展和民主法治进程加快，人民参与国家治理的积极性不断提高，权利意识越来越强，利益诉求越来越具体，人民监督与舆论监督成为依法行政、依法治国的重要推动力量。政府审计作为国家治理的重要组成部分，近年来，国家审计通过向社会公布审计结果，充分保障社会公众的知情权与参与权，引导和调动公众对政府部门和有关市场主体实施有效社会监督，成为公众参与国家治理的有效途径，对推动我国民主法
治进程发挥了重要作用，树立了国家审计在社会上的地位和形象，但社会公众对政府审计期望和要求也在不断提高，要求通过国家审计参与国家治理的诉求不断增强，而政府审计有其独特的程序和规定，甚至会涉及国家秘密，这对依法审计提出了更高要求。
（三）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议对依法审计提出新的挑战
国家审计机关通过依法审计，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，其视野已超越了财政财务收支的范围，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计机关改革开放三十多年来，我国经济社会发展日新月异，部分不能适应经济社会发展的法律法规不能得到及时废除，甚至被部分单位为了部门利益或小集体利益严格执行，而揭示这类问题往往是“无法可依”，而揭示这类问题以发现法律法规执行过程中的问题和漏洞是审计工作的重要组成部分，是从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议的重要方面，这也给依法审计带来了一些困难。
（四）政策法规不断调整和完善对审计人员依法审计提出了更高要求
（三）从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议对依法审计提出新的挑战
国家审计机关通过依法审计，揭示和反映体制、机制、制度方面的问题，其视野已超越了财政财务收支的范围，以审计查实的数据和事实为依据，将重点放在对国家经济社会运行状况进行独立的监督和评估上，放在公共权力机构行使权力的效率、效果和效益上，放在有关机构和个人履行职责的守法守纪守规尽责上，其目的是维护国家经济安全、推进民主法治、促进廉政建设、保障科学发展和人民利益。审计机关改革开放三十多年来，我国经济社会发展日新月异，部分不能适应经济社会发展的法律法规不能得到及时废除，甚至被部分单位为了部门利益或小集体利益严格执行，而揭示这类问题往往是“无法可依”，而揭示这类问题以发现法律法规执行过程中的问题和漏洞是审计工作的重要组成部分，是从体制、机制、制度层面反映问题和提出改进建议的重要方面，这也给依法审计带来了一些困难。
（四）政策法规不断调整和完善对审计人员依法审计提出了更高要求
当前我国经济社会快速发展，围绕全面建设小康社会、走向共同富裕经济社会发展目标，发展的重心将转移到加强社会管理，构建和谐社会，促进经济社会全面协调可持续发展上来，体制改革的重点将放在促进经济发展方式转变、构建和谐社会及其相关领域。致使我国一系列制度、体制、规则、程序和方式不断发生调整和变化，新的法律法规规章制度不断出台和调整，如，近几年为了规范房地产业的发展，各部门针对房地产业的不同情况从土地、规划、银行信贷等多方面出台了各种调控政策，这些政策的不断出台和调整变化需要审计人员不断学习相关法律法规，对审计人员依法审计提出了更高的要求。
四、依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议
（一）继续推动审计法治建设，做到“有法可依”
1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；特别是审计法实施条例2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。但目前国家审计在部分领域和审计执行过程中，相关法
四、依法履行审计职责，发挥国家审计在国家治理中建设性作用的建议
（一）继续推动审计法治建设，做到“有法可依”
1994年审计法正式颁布，并陆续颁布了38个审计规范以及20多个审计准则；特别是审计法实施条例2006年审计法修订后，国务院修订了审计法实施条例，中办、国办下发了《党政主要领导干部和国有企业领导人员经济责任审计规定》，审计署制发了国家审计准则，审计法规制度更加完善，形成了以宪法为依据、以审计法及其实施条例为核心内容、以审计准则为工作标准的法律规范体系，不仅实现了审计工作有法可依，也丰富完善了社会主义国家法规制度体系，推动了依法治国方略实施。但目前国家审计在部分领域和审计执行过程中，相关法
律法规仍存在需要完善的地方，而且随着审计对象的不断变化和调整，审计机关也需要相应的规章制度、技术方法，如在资源环境审计、绩效审计、计算机审计以及尚未拓展的审计领域，对新的审计领域拓展必须要有相关法律法规进行支持，仍需要审计相关法律法规的不断完善。
（二）严格执行相关法律法规，做到“有法必依”
做到有法必依，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。一是审计程序规范。国家审计监督属于行政执法范畴，审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。二是审计范围恰当。审计人员要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。三是审计取证充分。审计证据要具有客观性、相关性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主观臆断、凭空杜撰。四是审计评价客观。审计评价要以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，站在客观公正的立场上，不带任何偏见或成见，做到客观公正、实事求是。五是审计意见公正。针对审计发现的问题，要充分征求被审计单位的意见后，分析存在问题的原因，并根法提出处理处罚意见。六是审计建议合理。审计建议是审计成果的最终体现，是解决问题的具体办法和措施，因
（二）严格执行相关法律法规，做到“有法必依”
做到有法必依，要求审计机关和审计人员应当依照法律规定行使审计监督权，开展各项审计活动。一是审计程序规范。国家审计监督属于行政执法范畴，审计人员在执行审计监督时，必须认真贯彻执行审计法律法规，必须遵守法定的方式、方法、步骤、时限和顺序进行审计。二是审计范围恰当。审计人员要严格按照审计目标和审计实施方案确定的审计范围开展审计，审计范围做到不越权、不越位。三是审计取证充分。审计证据要具有客观性、相关性充分性和合法性，不能似是而非，更不能主观臆断、凭空杜撰。四是审计评价客观。审计评价要以事实为依据，以法律、法规和规章为准绳，站在客观公正的立场上，不带任何偏见或成见，做到客观公正、实事求是。五是审计意见公正。针对审计发现的问题，要充分征求被审计单位的意见后，分析存在问题的原因，并根法提出处理处罚意见。六是审计建议合理。审计建议是审计成果的最终体现，是解决问题的具体办法和措施，因
此，审计机关在提出审计建议时既要做到符合国家政策，又要符合客观实际，还要有针对性和操作性。
（三）加强审计独立性建设，做到“执法必严”
国家审计的制度安排是为了确保政府履行公共受托责任，以满足人民众对政府履行职权、承担责任的监督要求。审计是一种经济监督,而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。目前，我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面都有很强的独立性，但还有值得加强和改进的地方。一是完善地方审计机关管理体制。地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，其业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性，但这种管理体制一定程度上影响了地方审计机关的独立性，因此，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。二是继续加强审计廉政建设。廉政纪律是审计工作的“生命线”和“高压线”，关系到审计事业的发展，对审计人员也是一种保护。自从审计署实施审计纪律“八不准”以来，取得了良好的效果，保障了审计机关的独立性，为审计机关树立了良好的审计形象，得到了广
（三）加强审计独立性建设，做到“执法必严”
国家审计的制度安排是为了确保政府履行公共受托责任，以满足人民众对政府履行职权、承担责任的监督要求。审计是一种经济监督,而审计监督区别于其他经济监督的根本特征在于其独立性更强。目前，我国国家审计在审计组织、审计经费、审计人员等方面都有很强的独立性，但还有值得加强和改进的地方。一是完善地方审计机关管理体制。地方审计机关受本级人民政府和上一级审计机关双重领导，其业务上属于行业垂直管理，人事制度和领导干部的任用及经费来源则是地方政府和地方财政负责安排，在审计的管理体制上，实行审计垂直领导体制符合我国的实际情况，有利于从组织、人员、经费上保证审计人员的独立性，但这种管理体制一定程度上影响了地方审计机关的独立性，因此，审计署应加强对地方审计机关的管理，推动对地方审计机关行政管理和业务管理都实施垂直管理的改革。二是继续加强审计廉政建设。廉政纪律是审计工作的“生命线”和“高压线”，关系到审计事业的发展，对审计人员也是一种保护。自从审计署实施审计纪律“八不准”以来，取得了良好的效果，保障了审计机关的独立性，为审计机关树立了良好的审计形象，得到了广
大人民众的信任，审计机关要继续立足于教育，依靠于制度，培养审计干部的廉政意识、勤政意识，以保障审计的独立性。
（四）继续揭露违法犯罪和滥用权力行为等问题，做到“违法必究”
长期以来，国家审计机关在审计过程中始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。做到违法必究还要完善以下几方面的工作：一是继续研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域有针对性的加强审计监督，继续发挥国家审计在反腐败、维护法治和国家治理方面的警示作用；二是继续建立和完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理;三是健全审计结果公告和信息发布制度，在依法公开审计结果、审计计划的同时，及时公开审计过程和进展情况，加大审计违法情况及处理整改情况公告力度，发挥国家审计惩治腐败的威慑作用，也为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支等活动提供了重要渠道。（刘迎祥 马振华）
（四）继续揭露违法犯罪和滥用权力行为等问题，做到“违法必究”
长期以来，国家审计机关在审计过程中始终把查处重大违法违纪案件、促进反腐倡廉建设作为重要职责，十多年来，全国审计机关向司法机关和纪检监察部门移送案件3.8万多件，为国家挽回了大量经济损失，有力地推动了反腐倡廉建设。做到违法必究还要完善以下几方面的工作：一是继续研究和分析新形势下腐败案件发生的特点和规律，针对腐败现象易发多发的重点领域有针对性的加强审计监督，继续发挥国家审计在反腐败、维护法治和国家治理方面的警示作用；二是继续建立和完善与公安、检察、监察等有关部门建立协调配合机制，加强与这些部门的沟通配合，使发现的重大违法违规问题得到及时处理;三是健全审计结果公告和信息发布制度，在依法公开审计结果、审计计划的同时，及时公开审计过程和进展情况，加大审计违法情况及处理整改情况公告力度，发挥国家审计惩治腐败的威慑作用，也为社会公众了解政府部门履行职责情况、监督政府部门财政收支等活动提供了重要渠道。（刘迎祥 马振华）
参考文献：
1．刘家义.国家治理与国家审计[J].中国审计.2011年第16期
2．地方审计机关在依法审计中有关问题的思考[J].www.chinaacc
/new/287/289/314/2006/1/ad936221573517160023264.htm
3．蔡春、蔡利、朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考[J] .审计研究.2011年第4期
4．陈骏、吴青川. 政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J]. 审计与经济研究.2009年第24期
1．刘家义.国家治理与国家审计[J].中国审计.2011年第16期
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3．蔡春、蔡利、朱荣.关于全面推进我国绩效审计创新发展的十大思考[J] .审计研究.2011年第4期
4．陈骏、吴青川. 政府职能转型背景下的国家审计治理功能[J]. 审计与经济研究.2009年第24期
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