一、土地一级开发概念、内容及程序
1.1土地一级开发概念
1、国家层面文件
（1）《土地储备管理办法》（国土资源部、财政部、中国人民银行、中国银行业监督管理委员会于2018年1月3日印发，自发布之日起实施，有效期5年）
第二条：土地储备是指县级（含）以上国土资源主管部门为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，组织前期开发、储存以备供应的行为。土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。财政部门负责土地储备资金及形成资产的监管。
（2）《关于坚决制止地方以政府购买服务名义违法违规融资的通知》（财预〔2017〕87号文）
第二条：严禁将……储备土地前期开发……等建设工程作为政府购买服务项目。
（3）《地方政府土地储备专项债券管理办法（试行）》（财预〔2017〕62号）
土地储备，是指地方政府为调控土地市场、促进土地资源合理利用，依法取得土地，进行前期开发、储存以备供应土地的行为。
（4）《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
第七条：土地储备机构应当积极探索通过政府采购实施储备土地的前期开发，包括与储备宗地相关的道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等基础设施建设。
2、地方层面文件
经查阅文件发现，“土地一级开发”这个概念多出现在一些地方性法规、办法中，如下表所示：
文件名 | 定义 | 组织机构 |
《北京市土地储备和一级开发暂行办法的通知》 | 本办法所称土地储备和一级开发，是指政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到特地供应条件的行为。 | 市国土资源局负责本市土地储备开发管理工作，并委托土地储备机构组织实施。 |
《通化市政府储备土地一级开发整理暂行办法》 | 本办法所称政府储备土地一级开发整理，是指在政府依法通过收购、收回、征收等方式储备的国有土地，进行组织实施拆迁、平整和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。 | 市国土资源局作为行政主管部门负责本市储备土地开发管理工作，并委托市土地收购储备管理中心组织实施。 |
《包头市土地一级开发暂行办法》 | 本办法所称土地一级开发，是指政府依据国民经济和社会发展计划、城市总体规划和土地利用总体规划，对城市国有土地或者农村集体土地统一组织实施征地、拆迁、安置、补偿以及适当的市政配套设施建设，使该区域范围内土地具备规定的土地供应条件的行为。 | 市土地收购储备管理委员会为土地一级开发工作的决策机构，负责制定土地一级开发政策，审定土地一级开发计划、项目实施方案，研究解决土地一级开发工作中其他重大事项。 |
《关于印发昆明市社会资金参与土地一级开发整理项目的办法（修订）的通知》 | 本办法所称参与土地一级开发整理，是指在市人民政府授权市级国有投资公司或县级地方人民政府进行土地一级开发整理过程中，社会资金参与一定区域内土地的征地、拆迁、安置，实施道路、供水、供电、供气、排水、通讯、照明、绿化、土地平整等市政基础设施配套建设工作，使该区域内土地具备供应条件的行为。 | 市人民政府授权市级国有投资公司或县级地方人民政府进行土地一级开发整理工作。 |
从国家层面和地方层面的文件可以看出“土地一级开发”与“与土地储备”的内容基本一致。
土地一级开发是指土地储备机构根据城乡总体规划、土地利用总体规划、土地利用年度计划、土地供应计划、土地开发计划、土地储备计划要求等，按照控制性详细规划的要求和土地开发计划的时序和空间安排统一组织实施一定区域范围内的征地、拆迁、安置、土地平整、基础设施等配套设施建设工作，达到土地供应条件，再对该区域内土地进行有偿出让或转让的过程。
1.2土地一级开发内容
1、征地与补偿、拆迁与安置
根据地方性征地拆迁补偿标准、安置补偿费用标准等对一定区域范围内的土地进行征收。具体包括：征地与补偿：告知征地情况、确认征地调查结果、组织征地听证、公开征地批准事项公告、支付征地补偿安置费用、征地批后监督检查；拆迁与安置：拆迁公示办理、确定拆迁及评估单位、入户调查与测量、拆迁评估、拆迁计划与方案、获取拆迁许可证、拆迁实施、拆迁补偿或安置等。
2、基础设施建设即前期开发
使区域范围内的土地达到“三通一平”、“五通一平”或“七通一平”的建设条件的工作，具体包括：道路管线工程、给水排水工程、电力热力工程、通气工程、通讯工程、场地平整工程。
3、储存以备供地
区域范围内土地达到熟地标准，进行土地出让或转让。
1.3土地一级开发程序
如下表所示：
二、土地一级开发主体
1、《土地储备资金财务管理办法》（财综〔2018〕8号）
土地储备资金是指纳入国土资源部名录管理的土地储备机构按照国家有关规定征收、收购、优先购买、收回土地以及对其进行前期开发等所需的资金。
2、《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号）
土地储备工作统一归口国土资源主管部门管理，土地储备机构承担土地储备的具体实施工作。
3、《关于联合公布第三批政府和社会资本合作示范项目加快推动示范项目建设的通知》（财金[2016]91号）
PPP项目主体或其他社会资本，不得作为项目主体参与土地收储和前期开发等工作。
4、根据《关于规范土地储备和资金管理等相关问题的通知》（财综[2016]4号）
土地储备工作只能由纳入国土资源部名录管理的土地储备机构承担，各类城投公司等其他机构一律不得再从事新增土地储备工作。
从上述可知，土地一级开发实施主体为纳入国土资源部名录管理的土地储备机构，其由各省统一向国土资源部上报的名录汇总，在各个省国土资源厅均有公示。
三、土地一级开发模式
3.1政府主导、市场化操作
政府授权于企业，就城市或城市某一区域内的需要进行基础设施、市政设施或城市建设的需要，进行项目投资，通过对项目周边或沿线或指定区域的土地开发，以土地开发获取的利润来完成项目的建设。因这种开发模式是基于社会发展，区域经济发展及就业等各种因素综合起来考虑的，可以带动当地城市与经济的发展，是我国各级地方政府最常用的土地一级开发模式。
3.2政府引导、市场主导操作
政府与社会资本以各自的优势承担一定的职责，风险共担、利益共分进行土地一级开发。这种开发模式用于产业园或以产业为依托的规模很大的土地一级开发项目中。
3.3市场主导、市场化操作
土地一级开发一般具有较大的建设规模，涉及资金量大、周期长的特点，政府通过一定的方式引入社会资本，社会资本既要求政策上的有力支持，也需要具备后期运营能力的保证，社会资本通过产业导入进行的综合性开发，即将土地一级开发与产业导入捆绑起来进行的土地一级开发。
四、土地一级开发收益模式
土地储备管理办法4.1固定收益模式
社会资本所获得的收益以土地一级开发的投资额或开发成本的一定比例作为投资收益。不同的地方有不同的投资收益计算方法，一般从管理费用和利润两个方面考虑，管理费用以土地储备开发成本或社会资本总投资额的一定比例计列，利润以土地储备开发成本或社会资本总投资额的一定比例计列，如北京市、石家庄市、贵阳等；另外一种是按照社会资本
总投资额的一定比例计列投资回报，投资回报就是投资收益，如昆明。
4.2溢价分成模式
社会资本参与或主导土地一级开发完成，政府通过市场行为将土地出让后，通过扣除土地一级开发成本后余下的纯收益部分，社会资本从土地出让溢价（或增值收益或土地一级开发成本多出的部分）中获得投资收益。地方性政府有文件的按照地方性文件执行（如海南省、成都市、哈尔滨市、湘潭市等），如没有地方性文件，通过与政府谈判确认。
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