政策２００６－３
编辑潇琦
２００２年，北京市出台了《北京市人民政府批转市国土房管局关于加强国有土地自身建立土地储备制度意见的通知》有六条具体意见：实行土地供应计划管理，严格控制建设用地供应总量；严格实行国有土地有偿使用制度；建立土地有形市场，加强土地使用权转让关系，大力推行国有土地使用权招标、拍卖；加强地价管理；规范土地审批的行政行为；建立土地收购储备制度，增强政府对土地市场的调控能力。
２００５年５月，市政府首先出台了《北京市国有建设用地供应办法》；
２００５年８月，北京市国土资源局、北京市发展和改革委员会、北京市规划委员会、北京市建设委员会、北京市财政局各部门联合制定出台了《北京市土地储备和土地一级开发暂行办法》、《北京市土地一级开发及经营性项目用地招拍挂出让流程示意图》等等。
今天我就把这些文件的主要内容做一个介绍，再介绍一下下一步还准备出台的文件。
■北京市土地储备和一级开发管理相关法规
和规范化文件的主要内容
关于《北京市国有建设用地供应办法》，涉及土地储备和一级开发的内容约有十条，归纳其主要内容包括六点：
１．明确政府要有计划地实施土地储备和确定了土地储备开发的实施方式；
土地储备机构依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地。
通过公开招标等方式选择有资质的房地产开发企业实施一级开发。
２．明确划拨土地使用权人不得自行对划拨土地进行开发建设；
３．行政、公益、市政设施等由政府出资建设工程的划拨用地，因各种原因停止使用土地的，由政府无偿收回划拨土地使用权并纳入政府土地储备；这个强调一点，当初行政、公益的是财政出钱的，现在收回的应该无偿，但是实施起来有相当的难度。
４．征收农村集体土地用于经营性项目建设的，由储备机构或委托机构进行征地补偿安置和一级开发后，方可供应；我们强调是不是一个开发，可能一些企业原有的自有土地，自己完成拆迁，可以直接入市交易，不见得非做一级开发这个过程，第４条就强调如果是征用土地，必须走一级开发这个过程。
５．经营性用地由国土局会同各行政主管部门确定土地出让条件，报市政府批准后实施；这个地能不能一级开发，能不能入市交易，首先有一个联合审批，同意了价格有个联合审批，程序比较多，这个也是下一步需要再调整，或者有一些可以规避。
６．工业、基础设施、科技园区内的科技用地，可采取协议方式出让。包括一些孵化器，也是协议出让。
■《北京市土地储备和土地一级开发暂行办法》的主要内容
北京市土地储备和一级开发暂行办法的起草背景
从２００２年开始，关于土地储备和一级开发一直在准备起草这个文件，在２００２年底的时候，先出台了一个土地一级开发暂行办法，那时候，协议出让还是大量存在，招拍挂也是在争这个市场。在这样的条件下，为了强调政府的储备行为，出台了一个土地一级开发办法，里面有比较核心的内容就是今后的土地开发以土地中心做主体来实施；第二由土地中心来融资做。２００５年８月，出台土地储备
解读
北京市土地一级开发相关法规和规范性文件
□北京市土地储备中心副主任陈倩
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和一级开发暂行办法就确定了最主要的思路，强调“抓两头、放中间”：一个是抓储备开发计划，重点抓哪些项目可以进入一级开发，抓一个总量的控制。另一头抓供地，抓一个宏观调控，抓一个总量的控制。像现在储备开发里比较强调政府主导，市场化运作。
储备开发办法的主要内容
这个办法一共有２６条，主要由６部分内容构成：
总则：（办法１－５条）
１．土地储备开发的概念（第２条）。
本办法所称土地储备和一级开发，是市政府依法通过收购、收回、征收等方式储备国有建设用地，并组织实施拆迁和市政基础设施建设，达到土地供应条件的行为。
上海的储备办法是２００４年６月份常务会通过的，讲政府的储备机构先通过征地补偿、房屋拆迁补偿安置或者必要的基础建设等予以存储，再按照土地供应计划交付供地的行为；杭州是实施比较早的城市，它的定义也是强调储备机构依法通过盘活的土地收回、收购予以储存，并通过前期开发利用和受政府委托预出让等形式，盘活存量土地资产，有效配置土地资源的行为。他们觉得北京“抓两头、放中间”的做法很好，也要开始调整。
２．土地储备开发的管理（第３条）。在文件里规定由国土资源局负责，土地储备机构受国土资源局的委托具体实施。这一条的制定实际上有一定的实践的基础，也根据前两年的做法归纳出来的，在办法里确定了以前逐步形成的联审会的制度。２００４年８月１日以后，北京市全面停止了协议出让，今后这个项目怎么做，原则上实施招拍挂，但是处理问题不是一刀切，还有许多的项目也许已经立了项，也投入了一些资金，如果这些项目都不能做了，对整个市场平稳发展是不利，因此北京市出台了一个“４５８号文”，在有效期的都可以实施，不能协议出让，可以把地做平，通过招拍挂的模式，房地产公司能摘走再继续做。联审会的制度一共开了９次，估计联审会这个形式还会继续下去。
３．土地储备开发的原则（第４条）。建议以政府主导，市场化运作的原则，可以通过招标方式选择有资质的房地产企业来承担。在一级开发过程中，有很多专业的知识，对市场的预测、市场的定位、整个项目的投资开发的理念，这些东西都需要专业的公司来策划，不是简单地把地做平了，前期的要对市场有分析，请专业公司来策划的一个工作，单靠政府来做，不会有特别好的符合社会需求的市场。
从这个角度讲，一级开发也不应该是政府垄断的行为，应该把社会上最好的思想最好的理念集中起来，发挥长处。北京市成立了土地开发项目咨询公司，它主要的职能是对一级开发的项目进行一些专业化的指导和咨询，也是通过它这个平台来整合一些社会上策划好的资源。一级开发项目也是非常需要包装，需要做运作的。一级开发做得好，对二级提供一个很好的平台。这个公司的成立，它是一个股份制的公司，市场化的产物。但是这个公司的成立，有政府的主要领导。反过来说，现在的一级开发政府彩太浓，这样的公司应该有一些，评估机构、中介机构已经有了行业管理的一条线，有了自己的规范。像这类公司，还没有归到哪个行业里面，但是是中介服务机构。也说明政府也是把一级开发作为一个市场的行为来在管理和运作的。现在像储备机构的定位，应该说根据这个原则更多的会定位在一个管理的角上，程序的建立，管理的角。当然储备机构也会承担一些政府所谓的重点工程、重点项目，专项的一些收购还会实施，但是定位就是做好管理工作，而不是说自己大量地去投资去做，不是这个角。所以储备开发办法实施以来，甚至会出现一些专门做一级开发的专业的公司，都会出现的。
４．储备开发后土地的供应（第５条）。应该是有计划的向市场供应。２００５年北京市已经编制了一个土地供应的计划，已经实施计划供应了，安排总的供地量是６５００公顷。作为市政建设的一部分，应该说比例超出了很多，都超出了１５０％以上，还有一些经济适用房的用地和文教行政用地，大部分是交通市政基础设施，这个比例大幅度增加了。还有特殊情况，因为征地办手续太慢，不等征
地手续下来，非得做不可，已经做的手续正在办的，交通的用地在１５０％以上。但是经营性用地，截止到２００５年１１月，只完成了不到４００公顷，还有一些划拨用地的加起来也就５００多公顷，比２３００的供地指标确实差得很远。只能讲总的供地能完成，但是结构发生的变化很大。因为停止协议出让之后，“８・３１”有两个：一个是停止协议出让；一个是停止生地供应。现在程序调整了，也使得供地量不足，但是应该说确定存在的问题就是供地量不够。存在所谓的四难一慢：征地难、拆迁难、融资难、办理手续难，整个的进度当然慢了。２００６年的供地量对比２００５年来讲会好得很多。
土地储备开发计划（办法６－９条）
１．土地储备开发计划的编制依据（第６条）三个计划、三个规划。
２．土地储备开发计划的编制部门（第７条）主要是以国土局为主，会同发改委。
３．土地储备开发计划的编制程序（第８条）通过区县政府上到市局在汇总，主要还是以区县为主。
４．土地储备开发计划的调整（第９条）虽然我们都是落实到项目，但是这个项目并没有限定死，现在企业用地仍然可以自己来做熟；这个储备开发计划还是以量的控制为主，在总量的范围之内是可以调整的，每个季度或年终的时候是可以调整的；这个储备开发计划更多地纳入２００６年储备开发计
划的是通过２００４、２００５年联审会审议的项目。今年的储备开发计划是分段式，还有准备阶段的，还有很多的指标，也考虑历史的情况，考虑能够不断调整。这个计划现在基本上成形了，准备报政府了。
土地储备开发实施方式（办法第１０－１４条）
１．土地储备开发计划的实施主体（第１０条）是国土局会同相关部门组织实施。
２．土地储备开发的实施方案（第１１、１２条）第一个编制的部门是市土地储备机构，编制市政府确定的重点区域，重点项目的土地储
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备开始实施方案，区县负责编制其他土地的土地储备实施方案。这个很难的事情，首先调查现状，包括违章的建筑数量多少如何处理，还有一个征地的补偿，按照什么样的方式来确定，还包括成本的预计。如果这些东西都做到位了，作为一级开发来讲，工作已经进行到５０％了，就差投资了。现阶段储备开发实施方案一个很难的就是征地的问题。作为农村集体所有权人，作为他的法律地位，应该不应该享受他在目前市场价位上应得的收益。如果有一个比较好的收益分成的机制，就解决了这个问题。
先给农民一个基本的保证，确实一定的比例是合理的，如果市场非常好，他应该拿到一个他应得的收益，如果市场不好，都面对风险。我觉得现在征地补偿的工作快走进死胡同了。以后的价格很难控制，这对招标也是一个难题。难就难在实施方案，确实是需要在实践中摸索的东西。关于实施方案我们也打算再出一个实施方案基本运作的方式，包括实施方案里面哪些是基础主要的内容，是必须要做到的，出一个可操作性的东西，以便各区县能够统一地实施，也是在琢磨这个东西。
３．土地储备开发的实施方式（第１３、１４条）土地储备开发的实施方式有两种：一种是土地储备机构负责实施；这个有两种：ａ：自己筹措资金，全部手续自己做；
ｂ：储备机构是主体，储备机构投资委托一个企业来做具体的储备开发的工作。实施的企业他最高拿的管理费不高于总成本的２％，这是文件的规定。
另一种是招标开发企业实施。
最近我们正在研究制定的招标的一个实施办法里面，实际上也在分析集中情况，比如说现在有好多企业，自己自有土地，而且也有开发资质，人家说我自己开发土地行不行？我要自己开发，干吗我的地非要招标一级开发。我觉得在一级开发阶段，自己的地自己开发应该说是可以的。实际上这个东西招标一家开发企业，并不是说最合适，但是像储备开发这个办法里面，在供地办法里还有一句话，通过储备机构实施或者通过招标等方式来实施。还是一个比较符合现实情况，现在在考虑在招标办法里应
该把这类用地提出来，还是可以自己来做的。请一家企业做，把事情搞得更复杂了。
再有一个招标企业资质的问题，某种意义上来讲，一级开发阶段在征地拆迁的工作，尤其对征地来讲，可能乡政府比咱们的名牌的开发企业好做，村里把每户多少地了解得清清楚楚，谁也瞒不了他。从我们主管部门的角度讲，还是比较强调具有房地产开发资质，但是我们考虑到一级开发阶段也会做好多关于房地产开发的那些工作，市政、规划、开发的理念、目标定位。在目前为止打算能够实施一级开发的企业，还是具有房地产开发资质这个范围来做，这个就是关于土地储备开发实施方式。
土地储备开发程序（办法第１５－２１条）
这个包括前期手续，立项、规划。
土地储备开发成本（第２２－２５条）
１．土地储备开发成本分担的两种形式（第２２、２３条）
２．土地储备开发成本的构成（第２４条）
ａ：征地、拆迁补偿费及有关税费
ｂ：收购、收回和置换过程中发生的有关补偿费用
ｃ：市政基础设施建设有关费用
ｄ：招拍挂交易中发生的费用
ｅ：贷款利息
ｆ：土地储备开发供应过程中发生的审计、律师、工程监理等费用，不可预见费以及经同级财政和土地主管部门核准的其他支出。
３．土地储备开发成本的监督和管理（第２５条）
附则（第２６条）原来的土地一级开发办法废止
是国有土地使用权招拍挂出让底价的确定办法，它跟以前有一个区别，考虑到价格的管理部门还在发改委，因为发改委管理的价格主要是一些公益性的，所以在这个条件下，现在出让底价的管理部门是国土局和发改委。熟地价格的提供可能是储备中心，协议出让价格的提供可能是利用中心。审订的过程中也增加了发改委的人员。我们也建立了专家库，今后地价评审专家的人选，也是随机抽取，最后的审批除了局长办公会以后发改委还有一个审核，重要的价格还是报市政府的。
再有就是收回国有土地使用权补偿办法。这个办法比较短，主要想强调一点，只适用于单纯的收回。
比如说我们在一级开发过程中，也会有一些企业的拆迁，那么就不适用这个收回的办法，是按补偿价来给。这个办法强调按原用途进行补偿，可是实际上不考虑市场也很难完成收购工作的。
■目前正在起草研究的配套文件
《北京市土地储备开发计划编制办法》、《关于加强北京市土地一级开发管理有关问题的通知》、《关于北京市土地一级开发招标投标管理有关问题的通知》、《关于在十个远郊区县建立北京市土地交易市场分市场有关问题的通知》、《关于确定经营性项目用地招标拍卖或挂牌出让方式的通知》、《北京市土地一级开发项目融资方案》、《关于北京市土地整理储备中心和分中心职责分工的通知》等。上述配套文件在由市中心起草后，经１９个区县分中心专门研究修改完善，再经市中心研究讨论后于近期逐步出台。
文章根据１月７日上午华夏江山房地产顾问（北京）有限公司主办的土地一级开发热点与实务研讨会实录稿整理
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