摘要：随着我国房地产的发展，人们面临着土地征收以及储备等一系列的问题，为此我国颁发了《土地储备管理办法》，以此规范我国的土地制度。本文首先分析新《土地储备管理办法》的主要变化；其次，探讨土地储备制度新规对我国土地制度的影响，包括土地出让收入构成变化、地方政府土地财政模式转变、与房地产市场关系的调整以及在资金筹措等方面对我国土地制度产生的影响，以期能够为人们提供一些有效的参考。
关键词：土地储备；制度新规；土地制度；影响
土地储备制度是指由政府主导，通过收购、征收、收回以及其他方式进行土地取得，再按照一定的标准进行储存，以备日后开发和再利用的制度。从2008年开始，我国开始实施土地储备制度，但是在具体的实施过程中还存在很多的问题，尤其是土地储备制度新规对于我国土地制度产生的影响更是需要人们进一步的研究和探讨。土地储备制度新规的出台，主要是为了更好地规范我国的土地制度，但是也有很多问题，比如说土地储备制度新规与原有土地制度之间存在着很多的不协调之处，这就需要人们进一步的研究，以便更好地促进我国土地制度的发展。
1 土地储备制度新规的主要变化
1.1 明确土地储备目的
新规第一条就明确了土地储备制度的目的，主要是为促进土地资源的合理利用和土地市场健康发展，加强宏观调控，盘活存量土地资源，优化土地供应结构和供应方式，提高土地利用效率。同时，新规还强调充分发挥土地储备在调控房地产市场、促进城市规划实施等方面的重要作用。这就表明，土地储备制度的目的是促进经济发展与优化配置城市土地资源，因此新规并不是对现行土地管理法、城市房地产管理法等相关法律法规的重复和替代。土地储备制度的设立旨在规范政府对建设用地市场的调控行为，对发挥政府在房地产市场中起到重要作用。除此之外，新规还提出了土地储备的具体要求，明确了土地储备的管理体制和操作流程，明确了土地储备资金的来源与使用方向，为地方政府合理利用和开发土地资源、提高土地管理水平提供了法律依据，促进土地储备制度的实施。
1.2 确认土地储备机构性质
土地储备管理办法土地储备机构是指经同级政府批准，由国土资源主管部门设立，承担土地储备任务，实行
企业化管理，独立核算、自负盈亏的事业单位，同时也明确了土地储备机构的五项职责：一是编制土地储备计划；二是组织实施土地收购、收回和供应；三是进行前期开发、储存以备供应；四是对土地进行必要的修缮和环境整治；五是对符合法律法规规定的土地使用权办理注销登记或者变更登记手续。需要说明的是，目前我国的土地储备机构，在机构名称、人员编制、经费来源和业务范围等方面，都与相关政策所称的土地储备机构存在很大差异。此外，土地储备机构还需要取得同级国土资源主管部门的批准。由于土地储备机构是以营利为目的，而我国现行法律法规没有对土地储备机构的组织形式和经费来源等作出明确规定，因此，新规不对此作出具体规定。
1.3 规定收购土地的补偿标准
土地储备制度新规明确了土地收购补偿的原则、依据和范围，规定土地收购补偿应以市场价格为基础，并参照所在区域政府公布的基准地价或评估价格，以及当地经济社会发展状况、土地原用途、规划条件、市场供需关系等因素进行综合评估确定。政府土地储备的补偿范围包括：因土地征收造成的搬迁、临时安置补偿；因收购或收回导致的拆迁补偿；因实施城市规划进行旧城区改建导致的搬迁补偿；因收购或收回而进行的必要的拆迁安置；按国家和地方有关规定应给予补偿的其他费用。
1.4 消除土地储备融资障碍
新规规定“土地储备资金，由财政部门通过预算安排、融资落实，并纳入地方政府性债务管理”，这是新规实施以来首次对土地储备资金进行规定，过去土地储备资金管理尚未专门制定专门的土地储备资金管理办法。新规消除了这一障碍，改变了过去土地储备资金主要依靠政府财政预算安排的传统做法，是对以往法律法规的重要补充和完善。为解决当前土地储备资金管理面临的突出问题，新规要求“建立与储备土地规模和周期相适应的资金预算安排机制”“严禁地方政府以储备土地为抵押融资举借债务”。
2 土地储备制度新规对我国土地制度的影响
2.1 土地出让收入构成变化
根据土地储备制度新规，土地储备资金来源分为一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算和社会保障预算，其中，国有资本经营预算支出不超过土地出让收入的15%。在现行土地出让制度下，地方政府可通过财政收入直接获得土地出让收入，因此，土地储备资金来源的变化，必然导致地方政府土地出让收入的变化。与此同时，土地储备制度新
规的出台，也使得地方政府土地财政模式发生转变，由以卖地收入为主要来源向多元化方向发展。此外，新规的出台对我国土地制度产生的影响还体现在与房地产市场关系的调整方面，这些都将对我国的土地制度产生影响。
2.2 地方政府土地财政模式转变
土地储备制度新规在管理和运作方式上实现了重大突破，其重要意义在于：其一，改变了地方政府财政收支的分配格局，提高了地方政府的财政自主权，改变了以往“以地生财”的单一财政模式，从而为地方政府通过土地出让筹集资金、改善民生和促进经济发展提供了新的思路；其二，改变了以往土地储备机构运作模式，使其成为了规范土地市场运作、防止国有资产流失的重要力量；其三，改变了以往地方政府土地储备的管理方式，实现了从“以地谋发展”到“以地养发展”的转变，有助于进一步提高地方政府参与经济社会发展的积极性。
2.3 房地产市场关系的调整
房地产市场关系的调整是指在政府主导下，国家、地方政府、开发企业以及其他主体之间
的关系，在市场经济条件下，各主体之间通过交易实现自身利益最大化。通过市场竞争机制，对土地资源进行配置，保证土地供给的公平与合理。在政府主导下的土地储备制度中，土地供应以招标、拍卖、挂牌等方式为主，并结合其他形式，这一系列制度安排虽然提高了土地市场配置效率，但同时也带来了市场竞争不充分、竞争不规范等问题。随着我国经济社会的发展和社会主义市场经济体制的完善，政府垄断土地市场的状况必将发生改变。
2.4 房地产资金筹措
土地储备资金主要来源于政府预算安排、国有土地使用权出让收益和其他财政性资金，由于土地储备资金属于政府性基金预算，因此需要纳入政府性基金预算管理。同时，土地储备资金的管理应纳入地方政府的政府性债务管理体系，严禁地方政府以储备土地为抵押进行融资，这对土地储备制度的实施及地方政府的土地财政模式产生了直接影响，这也是土地储备制度新规对我国土地制度产生影响的重要方面。此外，新规还要求建立与储备土地规模和周期相适应的资金预算安排机制，即对土地储备资金实行预算管理，并且每年需要按照土地储备计划进行滚动管理，同时要根据储备土地的规模和周期，合理安排资金预算。
结束语
总而言之，土地储备制度新规的出台是我国土地制度发展的必然结果，同时也是在一定程度上对原有土地制度的创新，为此，人们需要针对土地储备制度新规对我国土地制度产生的影响进行深入的探讨，以便能够更好地解读我国的土地储备制度新规，从而结合政策进行战略调整，以便能够更好地适应市场的发展。
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