重磅！深圳市⼟地整备利益统筹办法公开征求意见发布！
3⽉30⽇，深圳市规划和⾃然资源局发布关于公开征求《深圳市⼟地整备利益统筹办法》（征求意见稿）意见的通告。
⽤以落实综合改⾰试点要求，完善⼟地整备利益统筹政策体系，详情如下。
起草说明
2020年10⽉中共中央办公厅、国务院办公厅联合印发《深圳建设中国特⾊社会主义先⾏⽰范区综合改⾰试点实施⽅案（2020-2025）》（以下简称《改⾰试点⽅案》），对盘活存量低效⼯业⽤地提出了改⾰要求。为深⼊贯彻落实《改⾰试点⽅案》有关精神，加快盘活各类存量低效⽤地，保障“20+8”战略与未来产业集发展的空间需求，健全⼟地整备政策体系，按照市委市政府⼯作部署，我局开展了《深圳市⼟地整备利益统筹办法》（以下简称“本办法”）的起草⼯作。现将主要内容说明如下：
⼀、制定背景及必要性
⼟地整备是破解我市⼟地资源瓶颈、促进城市规划实施、推进特区⼀体化的重要举措。在坪⼭区南步、沙湖社区整村统筹试点的基础上，依托2012年部省联合批复的《深圳市⼟地管理制度改⾰总体⽅案（2012-2020年）》，以利益共享为原则、以原农村集体经济组织继受单位实际掌控⽤地为主要对象，深圳出台《⼟地整备利益统筹试点项⽬管理办法》（深规⼟〔2015〕721号），通过规划、⼟地、资⾦、产权的政策组合拳，对零散低效⽤地进⾏整合、清理和再开发，统筹解决整备范围内补偿安置问题。经过3年政策试点实践，通过对留⽤⼟地核算规则、规划容积核算规则、地价测算规则等进⾏优化，2018年深圳修订出台《深圳市⼟地整备利益统筹项⽬管理办法》（深规⼟规〔2018〕6号，以下简称“6号⽂”）。“6号⽂”获得了原农村集体经济组织继受单位的⽀持，在保障外环⾼速、南坪三期、地铁4、6、12、14、20号线等公共服务设施、城市基础设施⽤地，以及⽴讯精密、南京⾦龙汽车等重⼤产业项⽬实施的同时，也持续推进了国⼟空间提质增效。虽然“6号⽂”实践取得了⼀定成效，但
是新形势对创新⼟地整备利益统筹政策也提出了新要求。
（⼀）是落实综合改⾰试点、构建存量⽤地开发政策体系的需要
《综合改⾰试点》提出⽀持深化⼟地管理制度改⾰探索，⽀持盘活利⽤存量⼯业⽤地，探索解决规划调整、⼟地供应、收益分配、历史遗留⽤地问题。进⼀步创新⼟地整备利益统筹政策，是我市落实综合改⾰试点、深化⼟地管理制度改⾰、加快构建更加公平更可持续的存量⽤地开发新格局的客观要求，也是实现存量⽤地空间资源的科学、精准、⾼效配置的现实需要。
（⼆）是实施国⼟空间规划、促进空间结构调整优化的需要
根据《深圳市国⼟空间总体规划（2020-2035年）》（征求意见稿），全市将持续优化国⼟空间⽤地和建筑结构，进⼀步提⾼居住⽤地和公共服务设施⽤地占⽐，适度减少商业服务业⽤地⽐例。同时，全市以城市更新、⼟地整备、旧住宅区改造为主导存量低效⽤地再开发规模不少于170平⽅公⾥。⼟地整备作为盘活存量⽤地、促进空间结构调整和实现城市功能优化的重要⼿段，亟需通过政策创新加强国⼟空间规划实施。
（三）是完善⼟地整备政策体系、⾼质量推进⼟地整备⼯作的需要
土地储备管理办法
⼀⽅⾯，现⾏⼟地整备利益统筹政策主要盘活原农村集体经济组织继受单位实际掌控⽤地，我市还有
⼤量国有已出让⽤地、已征未完善出让⼿续⽤地等其他类型低效⽤地未纳⼊利益统筹政策范围，不利于推进集中连⽚整备⼯作；另⼀⽅⾯，现⾏政策的利益核算规则可能带来开发收益的不平衡，需要进⼀步修改完善以更好推进⾼质量⼟地整备⼯作。
⼆、主要内容
本政策总体思路是建⽴以利益共享为原则、权益容积为基准，更加公平更可持续的⼟地整备利益统筹政策体系。主要内容如下：
（⼀）政策适⽤范围
在“6号⽂”的基础上，本办法将政策对象扩⼤到各类产权的存量低效⽤地，包括原农村集体经济组织继受单位实际掌控的合法⽤地和未完善征（转）地补偿⼿续⽤地、已征未完善出让⼿续⽤地、国有已出让⽤地等。此外，为加强政策衔接，本办法要求纳⼊⼟地整备利益统筹项⽬（以下简称“利益统筹项⽬”）的国有已出让⽤地已出让年限原则上不少于15年，但位于市级以上重⼤项⽬范围内、市⼟地整备专项规划确定的产业空间整备区、综合功能整备区的不受出让年期限制。
（⼆）⼟地整备资⾦核算
本办法延续了“6号⽂”的政策思路，对于建（构）筑物按照重置价补偿，青苗和附着物等按照⼟地整备
相关标准补偿。已征未完善出让⼿续⽤地、未完善征（转）地补偿⼿续⽤地中，不属于⼟地整备规划建设⽤地的按照⼟地整备相关标准核算。项⽬涉及的技术⽀持费、不可预见费、业务费等，按照《关于进⼀步优化⼟地整备项⽬管理⼯作机制的若⼲措施》（深府办函〔2018〕281号）相关规定执⾏。
（三）留⽤⼟地规划容积
本办法改变了“6号⽂”“先核算留⽤⼟地规模、再核定留⽤⼟地功能，最后计算留⽤⼟地开发强度”的⽅法，确⽴了“先核算留⽤⼟地规划容积，再确定留⽤⼟地容积率，最后计算留⽤⼟地规模”的规则，以促进不同⼟地整备项⽬之间的利益平衡，建⽴更公平的⼟地整备利益分配机制。留⽤⼟地规划容积由权益容积、配套容积和共享容积三部分构成。
1.权益容积
2019年4⽉，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于统筹推进⾃然资源资产产权制度改⾰的指导意见》，提出要平等保护各类⾃然资源资产产权主体合法权益。存量⽤地是⾃然资源的重要组成部分，保护存量⽤地及地上的建构筑物权益既是落实国家治理新要求的重要举措，也是推动存量低效⽤地再开发的重要基础。基于这⼀背景，本办法创新了权益容积的概念。权益容积是对项⽬范围内不动产权益的补偿，具体计算公式如下：
权益容积=（⼟地权益修正系数+建筑权益修正系数）×⼟地⾯积×密度分区基准容积率×留⽤⼟地功能修正系数
⼟地权益修正系数体现⼟地产权条件的差别。⼟地权益修正系数根据原农村集体经济组织继受单位合法⽤地、国有出让⽤地、已征未完善出让⼿续、未完善征（转）地补偿⼿续⽤地等设计不同的⼟地产权系数。⼟地权益修正系数的取值主要考虑了和现⾏政策的衔接，如对于⾮农建设⽤地中⼯商⽤地按照65%、⼯业⽤地按照30%系数核算，主要考虑了与《深圳市原农村集体经济组织⾮农建设⽤地和征地返还⽤地⼟地使⽤权交易若⼲规定》（深府〔2011〕198号）、《关于征地安置补偿和⼟地置换的若⼲规定》（深府〔2015〕81号）等⽂件的衔接，未完善征（转）地补偿⼿续⽤地按照20%系数核算，主要考虑了和“6号⽂”的衔接。此外，对于国有已出让⽤地，考虑到⼟地剩余年期的差异，按照现⾏《深圳市地价测算规则》进⾏年期系数修正。项⽬范围内包含多种⽤地类型时，⼟地权益修正系数在各类⽤地⼟地权益修正系数的基础上结合⽤地占⽐进⾏加权平均计算。
建筑权益修正系数体现现状建筑权益的差异，结合开发强度修正系数和建筑性质修正系数确定。其中开发强度修正系数主要体现项⽬范围内拆除建筑数量，反映拆除难度⼤⼩；建筑性质修正系数主要考虑项⽬范围内拆除建筑类型，反映拆赔标准差异。项⽬范围内包含多个地块、多种建筑类型时，开发强度修正系数根据项⽬实施范围内现状容积率取值，建筑性质修正系数结合各功能建筑⾯积占⽐进⾏加权平均计算。
⼟地⾯积是指纳⼊权益容积计算的⼟地⾯积。其中，国有已出让⽤地是指不动产权证书约定的⼟地⾯积，未取得不动产权证书的，按⼟地使⽤权出让合同约定的⼟地⾯积确定；⾮农建设⽤地、征地返还⽤地是指相关批复约定的⼟地⾯积；旧屋村⽤地是指旧屋村范围认定批复认定的⼟地⾯积；已征未完善出让⼿续⽤地和未完善征（转）地补偿⼿续⽤地是指项⽬实施范围内⼟地整备规划建设⽤地⾯积。
密度分区基准容积率按照项⽬所在位置对应《深圳城市规划标准与准则》中居住⽤地密度分区的基准容积率取值。位于密度分区未覆盖区域的项⽬，位于⼀般地区的原则上按照相邻⽚区同等密度分区确定，临近⽣态敏感地区的原则上应⽐相邻密度分区下降⼀级确定。项⽬位置涉及多个密度分区的，按照加权平均进⾏计算。
留⽤⼟地功能修正系数是为了促进不同功能留⽤⼟地补偿价值平衡⽽设计的参数，功能价值⾼的留⽤⼟地其修正系数低、权益容积少，功能价值低的留⽤⼟地其修正系数⾼、权益容积多。通过增加该修正系数，确保即使留⽤⼟地功能存在差别，权益容积总价值是相当的。当权益容积为单⼀功能时，按照相应功能的修正系数直接测算容积；当留⽤⼟地权益包含多种功能时，还需结合各功能的留⽤⼟地功能修正系数取值⽐例测算对应的容积。
假定⼀宗留⽤⼟地权益容积拟安排商品住房、共有产权住房、普通⼯业等功能，各功能留⽤⼟地功能修正系数的取值⽐例分别为k1、k2、k3。本办法约定留⽤⼟地优先安排以居住为主导的功能，其中共
有产权住房不低于权益容积中居住部分的20%；确需安排⼯业功能的，⼯业部分不超过权益容积的30%。因此各功能留⽤⼟地功能修正系数的取值⽐例需满⾜以下条件：
下表展⽰了⼏种特定情况下留⽤⼟地功能修正系数的取值⽐例。
表 1 ⼏种特定情况下留⽤⼟地功能修正系数的取值⽐例
2.配套容积
配套容积为留⽤⼟地中依据法定规划、《深圳市城市规划标准与准则》及相关规划等要求落实的附建式公共
服务设施、交通设施及市政设施的建筑⾯积。
3.共享容积
共享容积是指经规划研究，可在权益容积和配套容积的基础上增加的容积。共享容积不超过权益容积的20%，并优先安排居住⽤途。为提⾼政策操作性，共享容积可选择按以下⽅式之⼀分配：⼀是共享容积中60%建成后⽆偿移交政府⽤于⼟地整备安置⽤房或公共租赁住房、保障性租赁住房等，其余40%归属于不动产权益⼈⽤于商品住房；⼆是共享容积全部⽤于共有产权住房，共有产权住房按照相关规定管理。
（四）留⽤⼟地⾯积
留⽤⼟地⾯积依据留⽤⼟地规划容积及规划容积率确定。
其中留⽤⼟地规划容积率结合《深圳市城市规划标准与准则》、法定图则及相关规划要求等研究确定，应满⾜周边公共服务设施和城市基础设施承载⼒的要求。为引导留⽤⼟地节约集约利⽤，在符合规范要求的前提下，本办法要求留⽤⼟地规划容积率原则不低于《深圳市城市规划标准与准则》中相应功能的基准容积率。留⽤⼟地中规划住宅建筑⾯积还应符合《深圳市城市规划标准与准则》规定的居住容积率上限。
（五）留⽤⼟地落地
留⽤⼟地应优先在本项⽬范围内安排。留⽤⼟地⽆法在本项⽬范围内安排的，本办法提供了与本⾏政区范围内其他利益统筹项⽬、城市更新项⽬统筹处理或在国有储备⼟地上安排等多种⽅式。需在项⽬范围外安排的，按照价值相当的原则，权益容积指标需按两地地价的⽐值折算，且不得⼤于在原地核算的权益容积规模。
（六）利益统筹项⽬管理
本办法基本延续“6号⽂”关于⼟地整备项⽬实施⽅案、⼟地整备单元规划的管理要求，但在搬迁补偿协
议签订、实施监管协议签订、留⽤⼟地出让等环节对“6号⽂”进⾏了优化。
1.搬迁谈判和搬迁补偿协议签订
本办法提出了实施搬迁补偿的三种⽅式：⼀是不动产权益⼈⾃⾏搬迁，⼆是引⼊市场主体搬迁，三是由区政府组织搬迁。相⽐“6号⽂”，本办法允许在项⽬实施⽅案及⼟地整备单元规划审批通过后，由不动产权益⼈或区政府引⼊市场主体开展搬迁谈判、搬迁补偿协议签订等⼯作，其中由不动产权益⼈引⼊市场主体的应经区政府确认。利益统筹项⽬涉及原农村集体经济组织继受单位实际掌控⽤地的，引⼊的市场主体还应当符合集体资产处置相关规定。此外，为了确保项⽬顺利实施，本办法对市场主体的资格条件也提出了要求。
2.项⽬实施监管协议签订
不动产权益⼈⾃⾏完成搬迁的，或者通过相关⽅式引⼊的市场主体完成搬迁补偿协议签订的，区政府应当与不动产权益⼈或市场主体签订项⽬实施监管协议。对于利益统筹项⽬引⼊市场主体的，市场主体必须完成全部搬迁补偿协议签订，实现项⽬范围内的所有权益转移归⼀后，⽅能签订项⽬实施监管协议并受让留⽤⼟地。此外，除提前移交政府的⽤地外，市场主体或⾃⾏搬迁的不动产权益⼈应当与区政府签订项⽬实施监管协议后⽅可按规定拆除利益统筹项⽬范围内建筑物。
3.留⽤⼟地出让
⼟地整备利益统筹属于存量低效⽤地再开发的⼀种⽅式，在⼟地管理⽅⾯与新增⼟地有所不同。为落实《综
合改⾰试点》关于创新⼟地供应⽅式的要求，充分保障不动产权益⼈财产权利和合法权益，本办法提出留⽤⼟地可以通过协议⽅式出让给不动产权益⼈或符合条件的市场主体。
（七）关于过渡期政策衔接的说明
由于在利益规则上与“6号⽂”有⼀些区别，为保证项⽬实施平稳过渡，本办法对过渡期政策衔接做如下安排：本办法施⾏之⽇前纳⼊全市⼟地整备年度计划的利益统筹项⽬，已经完成项⽬实施⽅案审批的按照已审批通过的⽅案执⾏，未完成项⽬实施⽅案审批的可按照“6号⽂”或者本办法执⾏；本办法施⾏之⽇起六个⽉内新纳⼊全市⼟地整备年度计划的利益统筹项⽬，可按照“6号⽂”或者本办法执⾏；本办法施⾏之⽇起六个⽉后新纳⼊全市⼟地整备年度计划的利益统筹项⽬，按本办法执⾏。
三、政策评估
（⼀）有利于推进连⽚成⽚整备
本办法拓展了⼟地整备利益统筹实施对象，将原农村集体经济组织继受单位实际掌控⽤地、国有已出让⽤地、已征转未完善出让⼿续⽤地等各类存量低效⽤地纳⼊政策范畴，实现政策对象全覆盖，有利
于推进各类存量低效⽤地的开发。⽬前我市正在开展较⼤⾯积产业空间整备、综合功能区⼟地整备等连⽚成⽚整备⼯作，将各类存量低效⽤地纳⼊政策适⽤范围能够避免因政策不覆盖⽽带来的实施范围开天窗问题，有助于形成集中连⽚优质国⼟空间，保障更多重⼤民⽣设施、重⼤产业项⽬落地实施。
（⼆）有利于国⼟空间规划建筑功能结构的优化调整
本办法落实我市国⼟空间总体规划“保民⽣、提居住、优⼯业、控商办”的城市发展策略，通过⼟地整备利益统筹储备集中连⽚⽤地⽤于重⼤民⽣、重⼤产业等项⽬，通过留⽤⼟地优先安排居住加⼤住宅的市场供给，且通过修正系数设计适度控制商业服务业⽤地。同时，本办法明确了公共住房的下限⽐例，并给予政策系数奖励，进⼀步优化住宅供应结构，增加公共住房供给。
（三）有利于⼟地整备的⾼质量可持续发展
⼟地整备是我市盘活存量低效⽤地、实现国⼟空间提质增效的重要⼿段。本办法建⽴了以权益容积为核⼼的利益规则，综合考虑整备项⽬的⼟地产权结构、现状建筑权益、留⽤⼟地功能等因素确定项⽬的权益容积规模，减少因规划条件差别带来的项⽬补偿差异，促进不同⼟地整备项⽬之间的利益平衡，契合了⼗九⼤关于更公平、更可持续的发展要求，为⼟地整备的⾼质量可持续发展提供政策⽀撑和制度保障。
（四）有利于形成可复制、可推⼴的存量低效⽤地再开发经验
本办法落实了《综合改⾰试点》中关于盘活存量低效⼯业⽤地的改⾰要求，在⼟地供应、收益分配、规划调整、历史遗留⽤地问题处理和机制建构等⽅⾯进⾏了有益探索，为其他城市提供可复制、可推⼴的存量低效⽤地再开发“深圳经验”。
政策原⽂
深圳市⼟地整备利益统筹办法
（征求意见稿）
第⼀章总则