国土资源
LAND&RESOURCE
S
29
TANSUOYANJIU
探索
研究加
探索构建全类型国有土地储备统筹管理机制，是贯彻落实党的二十大精神，全面行使自然资源资产所有者职责，深入推进国家治理体系和治理能力现代化的重要路径。对此，宁波市自然资源整治储备中心结合实际，联合有关部门，组织力量对加强全类型国有土地储备统筹管理进行了研究。本文重点围绕工业用地、非经营性用地的收储，提出一些新的思考。
一、宁波市土地储备的基
本情况和面临的问题
近年来，根据国家有关政策，宁波市出台了《关于构建集中财力办大事财政政策体系的实施意见》《关于完善土地储备出让和收入征缴分配统筹管理的实施办法》等文件，拓展市级储备范围，调整储备管理体制，开发全生命周期信息系统等，切实强化土地储备工作，取得了较好的成绩。但对照国家有关要求，还存在以下问题。
一是全类型储备管理不完善。目前，宁波市住宅商服用地储备统筹管理机制已经较为成熟，而对工业仓储等用地往往以供代储，没有发挥好储备机制的作用。在现有财
税和事权体制下，宁波市大部分区（县、市）的工业仓储用地供应以街道（园区）为主导，开展招商和做地，加上地方政府竞争激烈、市场信息瞬息万变，工业项目往往以供代储，难以发挥储备的计划调节作用。由于招商环节统筹难度大，导致工业用地供应整体谋划不足，呈现碎片化特征。
二是部门间工作衔接不充分。非经营性项目主要是政府投资建设的基础设施和公共服务设施项目，该类用地在项目管理上由发展改革部门牵头，各行业主管部门共同参与制定表格式的项目清单，与自然资源部门的储备计划衔接不够紧密。同时，基础设施与公共服务设施项目，一般会根据年度经济发展
重点、财政资金、社会需求、片区开发等实际情况进行相应调整，项目不确定性较强，致使与土地储备供应计划间空间匹配性较差。
三是数字化融合治理不彻底。在储备计划和项目立项管理领域存在多个数字治理平台，未实现彻底融合。一方面，储备供应领域存在宁波市土地储备全生命周期系统和宁波市建设用地全程监管系统两个平台，两个平台各有侧重，尽管建立了数据互通机制，但尚未实现全面融合；另一方面，发展改革部门
的项目立项管理采用的是投资项目在线审批监管平台3.0，但该平台仅涉及项目立项后的管理，未对项目管理实现全过程的覆盖，不利于提高项目立项管理的空间精度。
二、加强全类型储备统筹的必要性
一是优化全类型土地要素配置，提升空间治理能力的重要手段。在存量规划与国土空间规划改革大背景下，土地要素管理机制亟待完善，以适应空间治理体系与治理能力现代化的要求。为更好地发挥土地资源要素的综合效益，统筹推进居住、产业、交通市政、公共服务各类项目建设，有必要对全类型国有土地强化储备统筹，提升要素配置能力。
二是构建全域一盘棋发展格局，提升城市竞争力的重要支撑。今后五年是宁波市全面建设现代化滨海
大都市的关键时期，必须加快推进功能布局变革，以全域国土空间综合整治为牵引，推动资源重组、功能重塑、空间重构、产业重整、环境重生，提升城市竞争力。围绕构建全市“一盘棋”发展格局，需要优化要素配置机制，促进土地等要素向重点地区、重点产业、重点项目集中，形成集聚效应。
宁波市加强全类型国有土地储备
统筹管理的实践与思考
□宁波市自然资源整治储备中心 黄绍华 岳 平 陈 帅 张琪凯
Copyright ©博看网. All Rights Reserved.
国土资源
L
AND&RESOURCES
30
国土资源
LAND&RESOURCES
三是升级土地储备监测监管系统，优化工作机制的内在要求。全类型储备统筹是土地储备监测监管系统升级的基本要求。根据自然资源部《关于开展土地储备监测监管系统升级工作试点的函》，各类国有建设用地均须在自然资源部土地储备监测监管系统中进行入库与出库管理，地方亟需优化工作机制，按升级试点要求做好全类土地储备供应管理工作，以切实履行自然资源资产所有者的职责。
三、加强全类型国有土地储备统筹管理的设想
（一）明确总体思路
1.全域谋划，强化统筹运用前瞻性、系统性思维开展土地储备。一是注重规划先行，充分发挥国土空间规划引领作用，加强各级各类空间规划与储备工作衔接，确保土地储备有据可依。二是注重整体谋划，借助数字化管理等手段，推动各类功能协同、市区两级统筹、片区整体开发。三是注重全域统筹，提高市对县（市）储备出让的统筹力度。
2.部门联动，形成合力整合规划、招商、资金、土地等多要素，推动各部门工作有序衔接。一方面，重构项目谋划与土地要素之间匹配逻辑，改变资源错配情况，保障重大项目落地；另一方面，推进部门间高效衔接，打通各类数据平台，明确发展改革、自然资源、经信、招商等部门职责，完善工作衔接机制。
3.优化流程，提高效率加强储备全流程管理，提高要素配置效率。以现有的“土地储备五年专项规划-三年滚动计划-年度储备计划-做地入库-供应出库”工
作流程为骨架，结合各类用地特征，完善规划与土地利用的衔接机制、推进工业用地分类管理、加强项目谋划与空间匹配等，优化储备管理流程。
（二）完善工作流程
1.优化住宅商服用地储备工作流程
在现有储备管理流程基础上，进一步优化机制，加强衔接。一是加强土地储备五年专项规划与重大片区规划、城市设计之间的衔接，落实城市战略与发展意图。二是加强土地储备三年滚动计划与详细规划编制（调整）计划之间的衔接，实现两者同步谋划，空间协同。三是将土地征收成片开发方案纳入储备工作流程，明确在土地储备三年滚动计划之后编制成片开发方案，并作为纳入年度储备计划的依据。已编制成片开发方案的待开发地块，原则上两年内应列入储备计划。四是加强储备项目可行性方案与土地征收成片开发方案的技术衔接，在编制储备项目可行性方案时，应同步提出对土地征收成片开发方案编制的建议，包括成片开发方案编制
单元划定、征收时序策划等。
2.完善工业用地规划-招商-储备管理链条
借鉴住宅商服用地储备管理经验，结合工业用地特征，完善工业用地储备管理流程。一是开展前期谋划，通过编制工业集聚区规划，划定工业用地控制线，明确各园区产业发展重点，并按照“市场充分竞争类”“市场半竞争类”“做大做强保障类”等不同类型，探索工业用地分类管理。二是加强招商统筹，加速构建招商资源一盘棋格局，根据招商活动形成意向项目库，推进工业项目与储备计划之间的互动，并重点做好跨区域重大项目落地的统筹。三是完善出入库管理。参照住宅商服用地管理经验，完善工业用地做地入库、出库供应等管理标准和流程。
3.加强非经营性用地项目谋划与空间资源匹配
考虑到除跨区域交通能源设施、邻避设施等单独选址项目外，常规交通市政设施和公共服务设施一般位于城市集中建设区范围内，可以
▲图1 住宅商服用地土地储备管理流程优化示意图
现储备管理流程
优化后的储备管理流程
土地储备五年专项规划
土地储备五年专项规划 土地储备三年滚动计划
成片开发方案
解决土地来源问题
年度土地储备计划
前期开发验收入库管护
土地储备三年滚动计划
年度土地储备计划
做地入库
++做
地入库
解决 土地
来源 问题
验收入库管护 前期
开
发
土地征收农转用报批国有土地收购、收回
控规编制(调整)计划
控规编制(调整)计划
项目可行性方案论证
(信息表)
项目可行性方案论证
(信息表)
片区规划与城市设计
土地征收
农转用报批国有土地
收购、
收回加强衔接
加强衔接
提出编制 单元、实 施时序等 建议
根据论证意见制定
规划条件获取
规划条件获取
考虑储备计划安排 确定具体实施时序
两年内纳入储备计划 （实行征地）
根据储备计划开展具体土地征收、农转用报批、国有土地收购或收回等工作
项目清单、“农转用”保障项目清单
Copyright ©博看网. All Rights Reserved.
国土资源
LAND&RESOURCE
S
31
TANSUOYANJIU
探索
研究通过片区开发模式纳入土地储备行列。对于常规非经营性用地项目，建立“前期谋划库—三年滚动
计划库”两阶段政府投资项目清单管理模式，并加强与土地储备规划体系的衔接。前期谋划库项目可结合规划、研究等编制，由各级行业主管部门提出，项目信息包括项目名称、建设内容、建设规模、建设工期、项目选址、资金需求等内容。三年滚动计划库根据前期谋划库项目成熟情况，经各级行业主管部门提交预可研后，由同级投资主管部门会同相关行业主管部门审核，经核准后列入各级三年滚动计划库。三年滚动计划库是政府投资项目年度计划的依据。确定纳入政府投资项目年度计划的项目，按规定完成做地入库和出库供应等管理流程。
（三）强化支撑保障
1.强化多部门协同职责建议宁波市自然资源和规划局负责建立完善储备规划计划体系，统筹用地储备和供应，建立政府投资项目与土地储备管理数据互通机制。市发展和改革委员会负责统筹非经营性项目生成管理以及工业“标准地”控制指标体系制定，主要包括牵头建立市、区两级非经营性用地项目一张清单，建立前期谋划库-三年滚动计划库的规范管理流程，牵头制定“标准地”控制指标体系职责。市经济和信息化局负责工业用地空间规划编制和分类管理规则制定。主要包括牵头编制《宁波市工业集聚区规划》，进一步完善用地分类管理政策。市投资促进署负责建立全市招商统筹管理机制。建立完善招商统筹机制，汇总各区（县、市）招商信息，并重点做好跨区域项目流转指导，落实市级工业仓储管理各项政策。区政
府及有关职能部门配合市级有关部门做好储备统筹管理工作。县（市）政府参照市区工作机制，按照上级政策要求，建立完善县（市）储备管理工作机制，按照市级要求积极做好数据报送。
2.强化数字化平台支撑一是加快土地储备管理系统整合衔接。推进宁波市土地储备全生命周期管理系统和建设用地全程监管系统深度融合，并与自然资源部土地储备监测监管系统无缝衔接，
形成土地储备供应管理的统一大系统。二是推动项目谋划云统筹。由宁波市自然资源、发展改革部门共同牵头，依托省、市空间治理数字化平台，建设政府投资项目线上应用场景，推进项目谋划阶段各级、各部门信息共享，实现项目、投资、用地实时匹配。各类数字化管理平台之间做好技术衔接与信息共享，并与自然资源部土地储备监测监管系统有效衔接，做到一次填报、数据共享。
▲图2 宁波市全类型土地储备管理流程框架图
▲图3 数字平台关系示意图
省域空间治理 数字化平台
政府投资项目线上
应用场景
投资项目在线审批 监管平台3.0
宁波市土地储备全生命
周期管理系统
土地 储备 监测 监管 系统
宁波市建设用地全程
监管系统
市域空间治理 数字化平台
应用场景
应用场景
应用场景
市级节点土地储备管理办法
信息互通
近期融合
无缝衔接
应用场景
五年储备规划
(市整备中心)
前期谋划
住宅商服用地
工业用地
非经营性用地
储备计划做地入库土地供应县(市)政府参照市区工作机制，建立完善县(市)储备管理工作机制，按照市级管理要求积极做好数据报送。
可行性论证(各做地主体) 三年滚动计划(各做地主体) 控规编制(调整)计划(市资规局地区处)
成片开发方案(各区政府) 年度储备出让计划
(市整备中心)
三年滚动计划
(各做地主体)
招商(市投资促进署统筹) 成片开发方案(各区政府)
年度储备出让计划
(市整备中心)
项目预可研(市、区发改) 三年滚动计划库
(市、区财政局)
做地(各做地主体）入库(各做地主体) 做地(各做地主体）入库(各做地主体)
供应(市资规局利用处) 供应(市资规局各分局)供应(市资规局各分局)
做地
(纳入成片收储的统筹做地/独立项目由各建设主体负责做地)
入库(各做地主体)
工业集聚区规划(市经信局) 标准地指标体系(市发改) 前期谋划库(市发改)
Copyright ©博看网. All Rights Reserved.
发布评论