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一、以信息化手段加强基本流程管控
信息化建设思路：为落实市政府和市局关于规范和加强上海市土地储备工作的要求，在规划指引下，在市局大机信息平台的基础上，构建覆盖全市范围的动态化、一体化、全要素的土地储备信息管理系统，强化土地储备信息与规划土地管理信息的衔接共享，提高上海市土地储备工作计划编制、运作程序、工作标准、信息管理的全过程管控能力。
(—)统一信息系统
融入大土地系统中，将全市各级储备机构以及土地储备业务全部纳入土地储备信息管理系统，实现统一系统管理。
(二)
统一项目流程
强化土地储备全过程管理，实现土地储备项目全覆盖，综合反映项目立项、规划土地手续办理、前期开发、资金管理等实施信息，实现数据动态更新。
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（三） 统一业务标准在本次课题研究的基础上，对土地储备业务环 节进行梳理、分类，注重业务管理规范设计和流程 优化，统一各储备机构业务标准、规范土地储备项
目实施。
（四） 统一数据共享
建立全市土地储备数据库并建立动态更新机 制，实现储备数据与地形、规划、土地等管理要素相
衔接，促进市、区两级土地储备机构与政府职能部
门间互联互通，数据有序共享。
二、系统建设功能
系统主要是满足土地储备机构工作以及职能 部门管理决策需要，通过控制“业务流”和“资金流”
两条主线，对土地储备事务进行规范和实时管理。
“业务流”主要实现上海市土地储备业务的全流程、
全过程管理，反映土地储备实时工作动态情况；“资 金流”是土地储备工作的核心，主要实现资金申请、
拨付、结算等核心环节的管控和信息统计功能。（一） 底图动态管理以及信息统计分析功能
依托市局大机系统，实现对土地储备地块的现 状、权属、规划、供地以及各类基础地理信息底图等
的调用，以及对土地储备项目涉及的计划、立项、规
划、农转用、用地等审批信息的浏览、查询等操作。 支持在线多地块、多图层叠加分析功能，同时能够
结合不同的统计需求，自动生成相应统计图表，为
土地储备管理提供决策支撑。
（二） 土地储备机构管理
结合市土地储备中心的职能定位，对分中心和
区土地储备中心要进行业务指导和行业管理，对区
土地储备项目进行信息报备及监督管理。通过系
统建设，实现在线信息交流和共享，固化、优化业务
流程，提高管理效能。
（三） 土地储备计划管理
根据市局土地储备规划管理有关要求，与土地 储备项目实施动态管理相结合，实现三年规划、年
度计划、动态调整和实施评估的全过程管理，具备
数据录入、图表制作、审核流转、统计分析等功能。
（四） 项目动态管理
项目管理。在宏观层面，对土地储备机构的各 类项目进行分类管理；在中观层面，对不同项目的不
同工作阶段（计划审批、项目立项、项目实施、期间 管护、项目决算、交付供地等）进行统筹管理。注重
标准化工作流程的再造和数据的动态更新。
资金管理。针对土地储备项目的全过程资金
进行管理，包括项目预算、资金使用计划（含土地储
备专项债券）、资金申请、资金拨付、资金结算、成本
核算以及土地储备机构的年度资金、计划资金、使 用资金、剩余资金等事项的统计和分析功能。
（五） 资产管理
按照土地储备资产管理的标准，实现对市、区
土地储备机构名下的土地资产进行清单编制。结
合财政部、自然资源部关于自然资源国有资产的申
报要求，基本实现在线生成统计工作报表。
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（六）信息标准化和档案管理
在数据积累和沉淀的基础上，对能够形成统一操作口径和工作流程的格式文档、操作细则以及指导文件要进行标准化管理，及时发布、共享和动态更新。项目实施过程中形成的数据和文档资料，按照档案目录的编制要求，能够自动生成土地储备项目的信息化档案，以便查询和归档。
三、完善行政审批关键制度
加强土地储备计划管理。
储备计划审批方面，目前对土地储备计划审批主要看是否合规划，在不在集建区，占不占耕地或者基本农田，有些计划地块批过计划后由于当前规划不紧迫，或者由于指标得不到解决，导致项目不能顺利实施，影响计划实施率。未来是否需要在储备计划地块规划紧迫性.地块指标落实情况等方面更紧密的衔接，以提高计划实施率。
一是在体制机制上加强对土地储备计划的统筹协调管理。土地储备项目审批应参照政府投资固定资产项目管理要求，结合土地储备的特点，既要程序规范，又要加强衔接，提高效率。建议各区成立土地储备管理领导小组等决策机构.职责主要是负责对土地储备规划、年度土地储备计划、土地指标分配、土地储备资金安排等重大事项的审定匸二是在与规划实施的衔接上，加强土地储备计划与不同层次规划的相互衔接，加强土地储备地块分布在重点发展区域上的引导，加强土地储备项目在保障国家和本市重要战略落地的引导，既要注重总体规划的战略性，也要注重详细规划的实施性。三是在基础数据管理支撑上，加强信息化过程管控。建议由收文方式改为信息系统审核的方式，自动获取数据，形成计划管控的基础，加强土地储备业务的信息化工作：四是在计划实施管控上，建议兼顾计划执行的刚性与合理调整的弹性，进一步提出年度计划执行率和三年计划执行率的双控指标，推进土地储备项目有效实施，保障土地储备“净地”的稳定库容。
四、探索规划土地“多审合一”制度
规划土地审批环节部分区已经将规划和土地审批手续在一起办理，部分区还是分开办理的。根据自然资源部《关于推进建设用地审批和城乡规划许可“多审合一”改革的通知》，用地预审权限在省级以下自然资源主管部门的，可以将建设项目用地预审意见和选址意见书合并为建设项目用地预审意见（选址意见书），实行“-表申请、一窗受理、合并办理”。省级自然资源主管部门可以根据实际情况，确定用地预审和选址意见合并办理的层级和权限，以及统一受理和发放的部门。
土地收储阶段不涉及规划指标控制，只需要明确后续是否有规划支撑，才不会形成长期“储而不用”的状态。建议：一是在项目立项阶段，将规划和土地管理部门意见征询合二为一，以规划部门意见为主。二是在土地储备实时阶段，将选址意见书和用地规划许可证合二为一，只办理一次规划审批，提高过程审批效率。
实行储备土地产权免费登记制度。
根据《土地储备管理办法》（国土资规〔2017〕17号），储备土地完成前期开发，并具备供应条件后，应纳入当地市、县土地供应计划，由市、县国土资源主管部门统一组织土地供应。供应已发证的储备土地之前，应收回并注销其不动产权证书及不动产登记证明，并在不动产登记簿中予以注销。
净地入库，权属清晰后，应办理不动产权证。对于权证办理土地储备不动产登记，一方面要从体制机制上，打通办理土地储备登记的各个环节。与税务、房产管理部门、不动产登记部门做好工作协调，形成有效的工作机制。另一方面，要明确登记所必备的各项材料：女口：土地储备批文、权属报告，原权利人的权证等。
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五、土地储备资产管理（-）明确土地储备资产的定义现行法律法规对土地储备资产确实没有一个
较为清晰的准确定义。《土地储备管理办法》要求：
土地储备机构负责理清入库储备土地产权，评估入 库土地的资产价值，自然资源管理部门将更多关注
于入库土地本身的资产价值。《土地储备项目预算 管理办法（试行）》规定：土地储备机构应当于每年
四季度对所有土地储备项目对应的土地资产（包括
正在实施的土地和已入库储备的土地）、负债进行
统计，编制年末土地储备项目专用资产负债平衡
表。从这方面来看，财政部门更关注项目本身投入
的资金量，并客观反映资金使用的动态平衡情况。
储备土地作为土地资源其中一种形式，界定为 资产，这并无不妥。但从资产本身的定义去判别，
资产是由单位拥有或控制的、预期带来利益的资
源。从这一定义出发，对土地储备机构所拥有的储 备土地资产的界定应该是清晰.其基本特征应该是
权利清晰。我们建议土地储备资产的定义应该是
取得方式合规、补偿到位、权属清晰（储备机构名 下）、相关手续完备的储备土地。土地储备管理办法
（二）土地储备资产的价值显化与评估实现目前土地储备资产价值基本采用通常的土地
评估方式得出，重点还是基于规划条件预估出土地
出让的货币价格。自党的十八大以来，党中央国务
院提出许多关于生态文明建设的战略部署和行动, 同时自然资源管理的各项工作都在深入贯彻新发
展理念的各项要求为了更好地承担时代赋予的
使命，土地储备工作定位从重点关注经营性土地储
备转向于全口径的土地储备储备.并促使土地储备
工作能够成为生态文明建设的重要政策性工具以 及助推土地管理高质量发展的关键工作抓手。
按照新的工作定位和需求.我们已不能仅仅关
注于土地储备资产的货币显化.还要挖掘其社会价 值和生态价值。这就对未来的土地储备资产评估
实现提出了新的工作思路。基于市场供求关系形
成的价格若能客观反映其作为资产的价值，可以采
用目前通常的土地评估方式核算但对于基于战
略目标实现、公益导向以及地区功能转型提升的土 地储备资产，就要更多地从生态文明建设、满足人
民美好生活需求等角度出发.体现更高意义上的资
产价值。
（三）具体建议
一是按照《土地储备管理办法》的要求，及时评
估入库储备土地的资产价值，在年底前对全部在库 土地的资产数据动态更新一次，并录入信息系统，
作为全市土地储备资产管理的基本数据。资产评
估方式在全市未形成统一标准的前提下，本市各机
构可结合各自工作特点自行安排。二是积极探索
土地储备资产评估的新思路和新方式。依据储备
土地地块的地理区位、规划条件、功能特点等多方
面因素，提出涵盖资金、公益、生态等多重要素的综 合评估土地储备资产的方式方法，以更好体现储备
土地权属所有者代表的职责与使命。
六、试点土地储备绩效评价制度
科学评价土地储备绩效.能为后续政策制定提
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供重要参考。本课题研究建议各储备主体根据项
目动态，开展绩效评价，包括项目绩效评价（针对项
目）和年度绩效评价（政府支岀与效果等）。项目绩
效评价是针对单个项目的，年度绩效评价是针对年
度内所有土地储备行为结果的综合评价。针对不
出让、出让的土地分别进行评估；针对出让、划拨、
租赁分别进行评价。
以下以项目绩效评价为例，探索土地储备项
目绩效评价的方法。土地储备项目绩效评价是一
个集项目要素投入和产出的综合评价。项目要素
投入是评价土地储备项目绩效的前提，项目要素
产岀则是其运行效果的具体表现。在现有制度环
境下，中国国有土地所有权归国家所有，政府在配
置土地资源时应充分考虑公共利益。因而，在要
素产出方面还需从公共效益方面设计指标，进而
全面、科学地对土地储备项目的绩效进行度量。
可尝试构建基于投入、产出的土地储备项目绩效
评价表，见表1。
表1土地储备项目绩效评价（针对单个项目）
类别一级指标二级指标
投入指标项目储备资金投入项目资金投入/储备土地面积储备周期
从储备项目立项到储备土地
出让之间的时间间隔
产出指标土地储备经济绩效储备土地出让价款/储备成本土地储备社会绩效
储备土地公益用地面积/储备
土地面积
土地储备生态绩效
储备土地中绿地面积/储备土
地面积
根据相关文献的一般做法，可以构建基于PSR 框架的土地储备绩效评价指标体系。PSR模型包括三类指标：压力指标、状态指标和响应指标。其中，压力指标表征活动主体因生存、发展所需对自然环境维持现状或加以改善产生的阻力；状态指标表征特定时间、范围内自然环境及活动主体环境在数量和质量上状态和变化；响应指标表征活动主体为减轻、阻止或预防当前活动对环境的负面、潜在影响，对已经发生的不良行为进行纠正、补救的努力。［|引入关键绩效指标法选取评价因子。运用关键绩效指标法，以土地储备绩效为评价目标，从土地资源利用状态角度，筛选压力、状态、响应三个方面评价指标，并在此基础上构建土地储备绩效评价指标体系。
（一）压力层面
城市人口增长及社会经济发展速度决定了土地储备在调节土地供需状况时需承担任务的轻重，构成了土地储备运行的压力因素，同时也是推动力因素。具体分现状供应压力和潜在供应压力，具体指标见表1。
（二）状态层面
土地储备制度运行的最终目的是为了优化土地资源配置。为体现特别重视土地储备过程中对耕地的保护，选取土地储备的耕地保护系数和城市土地闲置率对土地储备的运行进行状态监测。
此外，选取可以较为准确地反映土地市场状态的指标因子：土地交易价格指数和房屋交易价格指数作为供求状态因子，具体见表1。这两个指数可以在一定程度上反映出土地取得的难易程度。为实现土地资源利用最大化，避免土地浪费，土地闲置率越小越好，因此为逆向指标。
（三）响应层面
响应在PSR框架中的含义是对压力、状态的一种调试行为。
就土地储备制度而言，土地储备机构对土地储备制度运行面临的压力及运行状态的调控从两方面进行，
一方面，增加土地储备量，扩大可调控能力，另一方面，及时地供应储备土地，满足市场用地需求，保障土地资源高效、合理利用。考虑到状态层面中选取的是反映市场的价格指数因子，而主要的市场及市场价格由出让土地主导，故在此，选取土地储备面积和同年度土地出让面积作为响应程
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