自2001年我国储备制度建立以来，储备土地临时利用几乎处于无法制监管的真空状态。2007年《土地储备管理办法》、2012年《关于加强土地储备和融资管理的通知》、2018年《土地储备管理办法》等文件对储备土地供应前如何开展临时利用做出了明确规定，奠定了政策依据，但是在实践中仍缺乏具体的操作性细则，需要进一步完善和规范。
本文探讨武汉市储备土地临时利用实践，分析储备土地临时利用工作程序和管理体系并提出完善的建议，以更好地指导储备土地临时利用，加强储备土地管护，提高土地资产价值，完善土地管理制度。
2 储备土地临时利用的内涵及特点
储备土地临时利用是土地储备机构将储备土地或连同地上建（构）筑物，通过出租、临时使用等方式加以利用并获取收益的行为。在权属、期限、建设、收益等方面有如下特殊性：一是权属的临时使用特性，储备土地的所有权和使用权归国家所有，利用人只拥有临时使用权，储备机构因储备供应工作需要可以随时收回使用权；二是期限的短期制约特性，使用期限很短，不超过两年；三是地上的限制建设特性，临时利用不能建设永久性建筑，如需搭建建（构）筑物的，应当先经城市规划行政主管部门同意；四是利用方式的单一特性，包括出租和临时使用方式，两者的区别在于使用人（使用主体）是否发生变化；五是获取收益的经济特性，临时利用是实现土地完成储备后实施供应前的资产价值。3 武汉市储备
土地临时利用实践
武汉市探索储备土地临时利用取得一定成效，形成较为严谨的工作程序和较为完善的管理体系。“以用代管”不仅是储备土地管护的重要手段，节约储备土地管护中投入的人、财、物，同时也避免土地资源闲置，发挥土地资产价值，提高土地利用效益。
3.1 储备土地临时利用工作程序
土地储备管理办法武汉市储备土地临时利用工作程序大概可以分为以下几个阶段：第一，储备土地临时利用申请。临时利用申请人向储备机构提出储备土地临时利用书面申请，明确使用面积、使用期限、临时用途等相关事项。第二，储备土地临时利用审核。储备机构审核储备土地临时利用申请事项，与临时利用申请人共同确定具体需求，包括使用面积、使用期限、临时用途、费用价格及缴纳方式、使用及腾退要求、违约责任及双方权利义务。第三，储备土地临时利用合同签订。储备机构集体研究储备土地临时利用具体事项后，按照集体决策意见与临时利用申请人签订《储备土地临时利用合同》。第四，储备土地临时利用费用缴纳。临时利用申请人按照合同约定足额缴纳租金及保证金后，储备机构向临时利用申请人开具缴款收据并发出《储备土地临时利用进场通知》。第五，储备土地临时利用履约巡查。储备机构按照《储备土地临时利用合同》的规定对储备土地临时利用的履约情况进行日常巡查或抽查。第六，储备土地临时利用场地腾退。储备机构根据合同约定限期收回临时利用的储备地块，并结合履约情况退还保证金并出具《储备土地临时利用退场通知》。
武汉市储备土地临时利用实践探讨
王 露
（武汉市土地整理储备中心，湖北 武汉 430022）
3.2 储备土地临时利用管理体系
武汉市储备土地临时利用管理体系主要涵盖制度建设、审批管理、合同管理、资金管理、费用标准、用途管理等内容。
一是制度建设。武汉市总结储备土地临时利用实践，制定了储备土地临时利用的工作规范，如《武汉市市区储备土地临时利用租金标准（试行）》等，规定了储备土地临时利用租金标准、工作程序、使用期限、履约监管等具体要求，进一步规范储备土地临时利用工作。
二是审核管理。武汉市储备土地临时利用具体事项必需经储备机构集体研究决策同意，储备土地临时利用审核重点在利用面积、用途、期限和是否列入土地供应计划。储备土地临时利用计划是土地储备供应计划的重要组成部分，储备机构审核管理缺少储备土地临时利用计划和储备土地临时利用实施方案。
三是合同管理。武汉市储备土地临时利用合同管理包括合同签订和合同履行。在合同签订环节，武汉市储备土地临时利用制定了标准格式合同，内容完整、条款清晰，合同条款约定临时利用具体事项及双方权利和义务；在合同履行环节，储备机构以合同为核心，履约保证金为手段，通过日常巡查或定期抽查，诚信档案等方式监管合同履行。由于储备机构缺乏行政执法权，一般违约行为采取扣减、不予退还履约保证金或终止合同等方法，储备土地临时利用的合同管理方式单一，执行难度较大。
四是资金管理。武汉市储备土地临时利用收入，按照非税收入收缴管理办法规定，全部缴入同级国库，纳入公共预算，实行“收支两条线”管理，开具“湖北省非税收入一般缴款收据”，而履约保证金按合同约定缴纳至储备机构指定账户，并在合同期限届满且不存在违约的情况下予以退还。
五是费用标准。武汉市储备土地临时利用的费用标准采用市场评估值与标准租金“两价取其高”的方式确定。标准租金相对于评估租金更易操作，对确定储备土地临时利用租金发挥了积极作用，但应注意根据市场变化和土地基准地价更新情况，适时调整，才能准确把握储备土地资产价值，更加科学地指导
储备土地临时利用。评估租金方式适用于储备土地及地上建构筑物一并临时利用和同一地块在相同时间段有两个及以上意向使用方的情况，更能体现土地资产价值。
六是用途管理。武汉市储备土地临时利用兼顾短期经营场地等用途为主，用途单一。储备土地临时利用需注意并结合区域经济社会发展和公共设施配套建设需要，实现用途多样化，同时兼顾公益性用途，如市政道路工程堆场、公益性临时停车场等。
七是期限管理。武汉市储备土地临时利用期限一般不超过两年。储备土地临时利用期限届满，且储备土地不在供地计划内或不影响土地供应的，原储备土地临时利用使用人再次申请使用的，储备机构结合原合同履约情况，按工作程序重新办理储备土地临时利用。
4 储备土地临时利用工作进一步完善的建议
结合武汉市储备土地临时利用实践，进一步完善储备土地临时利用工作，为储备土地临时利用提供可操作规范，建议“建立一个平台、编制一项计划、建立一个机制、增强三个管控”。
4.1 加强信息管理，建立储备土地临时利用信息平台，接受公众监督
建立储备土地临时利用信息管理平台，公开发布信息，包含储备土地临时利用计划、使用申请、利用审核、结果公示，合同备案，实现信息化管理，并与国土资源部土地市场动态监测监管信息系统衔接，
实现相关部门之间的信息共享。通过信息管理平台，引入市场竞争，不仅实现储备土地临时利用有效监管，还可以优化临时利用用途，提高临时利用收益。
4.2 加强计划管理，编制储备土地临时利用计划，实现前期管控
计划是管控的前提，储备机构可以结合区域公共配套设施建设、公益性用地需求和储备土地供应计划，编制年度储备土地临时利用计划，包括：储备土地编号、位置、面积、期限、用途、费用标准等基本信息，同时根据计划制定详细的储备土地临时利用实施方案，包括利用方式、使用人确定方式、建设要求及退出机制等，增强计划的控制性和可行性，实现前期管控，充分发挥储备土地临时利用的经济和社会效益。
4.3 加强动态管理，跟踪储备土地临时利用计划执行，实现技术管控
储备机构可以充分利用卫片、航片监测、视频监控、网上监管、信息平台等技术手段，建立远程动态监控系统。通过信息化技术手段实现动态管理，实时监控，及时发现并制止违约行为，并跟踪年度储备土地临时利用计划完成率、利
人口密度。土地空间要进行合理有效的布局，使其能够最大限度地发挥功能承载作用。城市人口密集，土地资源利用不均匀，就要注重各区域和领域土地资源的使用价值实现合理化。具体来说就是要重视对城市内部各类土地进行有机协调，实现区域与领域之间的良好衔接，这样不但能够有效地形成良好的城市生态，确保土地的经济效益、社会效益及环境效益的有效发挥，还可以起到协调城市整体功能的作用，让土地利用变得更加集约、节约，增加城市的凝聚力，促进社会经济的全面可持续发展。
2.3 建设用地要具有合理性
城乡规划建设过程中，应当对土地利用情况进行严格控制，采用科学、合理的方式对城市建设土地进行管理。在土地管理的过程中，需要切实把握好如下两点：一是切实加强土地供应量，提升土地审批效率，严格执行各类建设用地相关政策，不断优化资源配置，严格把
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握好相关土地利用结构；二是不断加强政府相关部门的监督执法力度，对于违法行为要及时进行惩处。在城市规划用地过程中，要对土地规划进行全面、整体、系统的分析，进行合理的开发与利用，
因地制宜，建立生态型开发制度。同时，对现阶段土地管理和城市规划建设中存在的问题进行深入分析，站在全局的高度来推进相关工作。
2.4 利用信息设计，加强制度监管
土地利用与规划管理要在保证农业用地的同时，确保城市建设的可持续平稳发展。现阶段，我国农业生产用地问题特别是永久基本农田划定对城市的发展造成了极大的困扰。为了能够有效解决农业生产用地和城市建设用地之间的矛盾，在土地利用总体规划过程中就应当注重土地基础信息所发挥的作用。具体方法是：对永久基本农田信息进行及时采集、处理、反馈，准确反映本地区基本农田与允许建设区的土地利用与变化情况，特别是全国第三次土地调查，整合利用土地变更大数据。同时，还要注重加强制度监管，组织制订或进行土地利用总体规划调整完善；指导基本农田保护规划、整理开发规划、土地复垦规划等；接受公众监督，增强土地征收利用的透明度，杜绝违章、违法建设侵占土地资源的情况发生。
3 总结
土地资源的科学、可持续利用对于缓解城与地、人与地之间的矛盾，推动社会经济可持续发展有着至关重要的作用。土地资源能否得到有效利用，很大程度上与土地利用规划和实施情况密切相关。只有通过对城市土地进行合理规划，制定相应的管理政策，城市土地的规划和利用工作
才会更加高效。
参考文献：
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科技信息,2017(18).
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产导刊,2015(4).
[3] 张敏.论城市规划与城市土地资源的利用[J].中国高新
技术企业,2017(7):262-263.
(上接第93页)
成效，同时结合市场变化和区域需求，合理调整下一年度的储备土地临时利用计划，有利于科学规划和宏观调控。
4.4 建立激励机制，提高储备土地临时利用的管理水平，实现专业管控
建立储备土地临时利用激励机制，储备土地临时利用好坏与土地储备机构的绩效评价挂钩，奖惩结合，提高储备土地临时利用的积极性，最大限度地发挥土地资产价值，提高储备土地资产收益。同时培养责任心强、管理经验丰富的专业化管理团队，并加强管理人员业务学习和培训，提高储备土地临时利用管理水平。或尝试招标等公开竞争
参考文献：
[1]陈爱莲.储备土地资产的临时管理问题研究及对策分析
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[3] 中华人民共和国国土资源部. 关于加强土地储备和融资
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[4] 中华人民共和国国土资源部.土地储备管理办法[Ｚ].国土
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[5] 许旭，周增科，汪春燕.深圳市储备土地占用情况分析及
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