完善我国职工代表大会制度的思考与建议
职工代表大会是我国企事业单位中保证职工对本单位实行民主管理，实现当家作主的民主权利的基本形式，是我国基层民主制度的重要组成部分。党的十七大报告明确指出：“全心全意依靠工人阶级，完善以职工代表大会为基本形式的企事业单位民主管理制度，推进厂务公开，支持职工参与管理，维护职工合法权益。”从十七大发展我国政治民主的要求来看，我国的基层民主建设将会得到进一步促进和发展。本文结合改革开放以来我国职工代表大会制度建设的实践，重点分析当前我国职工代表大会制度存在的若干问题，并提出相应的对策，以期为进一步完善我国的职工代表大会制度，推动民主自治建设提供启迪。
一、我国职工代表大会制度建设存在的问题
改革开放以后，党和政府在企事业单位中逐步恢复职工代表大会制度。经过三十年的发展，我国职工代表大会制度建设总体上取得了长足的进步。但是，随着我国所有制形式的多样化，国有企业改革的深入，非公有制企业的进一步发展，职工生活方式、就业形式、价值观等发生多元化变化，职工代表大会制度也面临着诸多问题和挑战。
(一)职代会的性质和目标定位不清晰。
职工代表大会制度 目前颁布的与职工代表大会(以下简称职代会)有关的法律法规，对职代会的性质的表述和定位过于宽泛，目标定位不清晰，导致了人们对职代会在企事业单位权力机构中的地位的认识发生分歧，直接影响了职代会民主作用的发挥。
1981年7月，中共中央、国务院转发《国营工业企业职工代表大会暂行条例》，指出企业的“职工代表大会(或职工大会)是企业实行民主管理的基本形式，是职工众参加决策和管理、监督干部的权力机构”。这实质上表明职代会是企事业单位的最高权力机构，主要目标是参与决策、管理和监督干部。但是，1986年9月中共中央、国务院颁发的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》对此略有修改，指出“职工代表大会是企业实行民主管理的基本形式，是职工行使民主管理权力的机构。”这种修改不仅使得职代会的性质和目标的表述过于笼统，削弱了职代会的决策、管理等实质性权力，而且没有明确职代会的目标到底是什么、这种“民主管理”其目的是为了制衡管理方权力使其更具有问责性还是维护职工合法权利和福利。随后，1988年4月，七届全国人大一次会议通过的《中华人民共和国全民所有制工业企业法》、1992年4月七届人大五次会议通过的《中华人民共和国工会法》(2001年10月修正)、1993年12月八届人大常委会五次会议颁布的《中华人民共和国公司法》(1999年12月、2004年8月、2005年10月先后修正)、1994年7月八届人大常委会八次会议
颁布的《中华人民共和国劳动法》等均以法律形式对职代会的性质作了类似的规定。这些法律均没有明确界定这种“行使民主管理权力的机构”在企事业中到底属于一种什么性质的机构?其主要目标是什么?它与决策机构、经营机构、监督机构等到底属于何种关系?彼此间的职权和责任有何区别和联系?这就造成职代会在实践中处于似乎啥都管、但又管不了的尴尬地位。
(二)职代会的职权界定宽泛不一。
我国的职代会制度是社会主义社会人民当家作主理念的产物，因此，职代会制度最初建立于公有制企业，其职权较为广泛。1981年的《国营工业企业职工代表大会暂行条例》曾规定职代会有讨论、审议、决定、通过重大方案，选举企业行政领导人员等权利，并就重大问题作出相应的决议。但1986年的《全民所有制工业企业职工代表大会条例》对此有所修改，规定职代会享有企业重大决策方案听取审议权、相关职工工资福利审议通过权、评议监督权、民主推荐企业领导权等，其中变化较大的是由作出“决议”改为“就上述方案的实施作出决议”，使职代会在文件上的决策者地位改变成执行决策的实施者；由“选举厂长”改为“可以推荐和选举厂长”。([韩]张允美：《中国职工代表大会制与职工参与模式的政治学分
析》，载《北京行政学院学报》，2003年第1期、这些规定和修改不仅没有厘清职代会与企事业其他机构的职责关系，反而进一步削弱了职代会的权力和权利。其他相关的法律法规也没有对职代会的职权作具体的规定。2007年7月，国资委党委、国资委下发的《关于建立和完善中央企业职工代表大会制度的指导意见》概括出职代会的职权主要有审议建议权、审议通过权、监督评议权、民主选举权以及法律法规赋予职代会的其他权利，并对每一方面的职权初步作了具体的解释。但这主要针对的是中央企业，而且该“意见”也指出由于中央企业的产权结构、组织构建差异较大，职代会的职权内容可以有所不同。至于各地方企事业单位和不同所有制企业，情况更为复杂。职代会的职权很多只流于原则和形式。
此外，相关法规条例对不同所有制企业职代会的职权范围的规定不一。全民所有制企业一般享有以上规定的五个方面的权利。但《中华人民共和国城镇集体所有制企业条例》却规定城镇集体所有制企业职代会是集体企业的最高权力机构，除享有以上权利之外，还享有选举、罢免、聘用、解聘厂长(经理)、副厂长(副经理)的权利。而同为集体经济的乡镇集体企业职代会职权又少于城镇集体所有制企业职代会。《乡镇集体所有制企业条例》虽规定职代会是企业实行民主管理的机构，但规定职代会仅有对企业经理管理中的问题提出意见和建议，评议、监督厂长(经理)和其他管理人员的权利。(王健、张莹：《职代会之困惑》
，《工友》，2008年第8期)至于非公有制企业里的职代会民主建设更为艰难。首先非公有制企业职代会的设立就遭遇到法律的空白，因而多数非公有制企业均抵制职代会的设立。其次，目前已设立职代会的非公有制企业，其职权多数仅限于职工的参与权、知情权、协商权和监督权，总体职权内容不仅大大少于公有制企业里的职代会。而且在实践中的落实也遭遇折扣。
(三)职代会自身日常民主管理制度建设不足。
职代会在实践中的民主管理作用甚微，一个重要原因就在于职代会的运作形式单一，日常民主管理制度不健全。现在企事业单位一般每半年才召开一次职代会，有的一年只召开一次。而且，每次会议必须有全体职工代表的三分之二以上出席方可召开。而企业为适应市场变化往往需要及时作出决策，甚至修改以前的一些决策方案。因此，职代会目前的这种单一运作形式很难满足企事业发展的
需要。民主作为一种权利，它的实现形式应是制度化、多样化、常态化。建立健全职代会日常民主管理制度成为职代会民主建设的迫切需要。
此外，在企事业内部，与职工民主权利和切身利益密切相关的两个组织，即职代会和工会的关系目前设有完全理清。职工大会、职代会与工会会员(代表)大会、工会委员会之间职能和权责既有重叠之处，也有相冲突的地方。目前，相关法律法规规定职代会侧重于民主管理，工会侧重于维权。国有企业的工会委员会是职代会的工作机构，负责职代会的日常工作，检查、督促职代会决议的执行。集体企业的工会委员会，应当支持和组织职工参加民主管理和民主监督，维护职工选举和罢免管理人员、决定经营管理的重大问题的权力。其他企事业单位的工会委员会。依照法律规定组织职工采取与企事业单位相适应的形式。参与企事业单位民主管理。这些规定原则性的内容太多。也没有厘清它们之间的职能关系，例如，从理论上讲工会应当对工会(代表)大会或职代会负责，但实践中工会的权力和作用往往高于职代会，而且，工会有更多的官方彩和权威，建立了自己的体系，这就导致职代会的民主管理作用在实践中不如工会。
(四)职工代表的构成、权利保障以及素质等亟待改善和加强。
职工代表是企事业职工民主管理的主体。职工代表结构合理、权利依法得到保障、切实履行应尽的义务、民主管理素质不断得到提升，这些都是职代会充分发挥民主管理的重要前提条件。
发布评论